河府〔2016〕29号

各县（区）人民政府（管委会），市府直属各单位：
　　现将《河源市深化财政预算管理制度改革方案》印发给你们，请认真组织实施。

河源市人民政府

2016年5月24日

河源市深化财政预算管理制度改革方案

      为逐步建立完善现代财政制度，构建全面规范、公开透明、覆盖政府各项收支的新型预算管理制度，体现财政预算编制、执行对经济社会发展方向的引导作用，保障经济平稳增长、社会健康发展，根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）及《广东省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》（粤府〔2015〕50号）等文件精神，结合实际，制定本方案。
　　一、总体要求
　　（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大以及十八届三中、四中、五中全会和省委十一届三次、四次、五次、六次全会精神，全面落实市委、市政府的决策部署，根据新《预算法》以及中央和省、市关于全面深化财税体制改革的总体要求，紧紧围绕打造“广东绿谷”、建设幸福河源的总体目标，坚持稳中求进、改革创新，完善管理制度，创新管理方式，提高管理绩效，建立预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明以及三者有机衔接、相互协调、“三位一体”的现代化预算管理制度，为推进政府治理体系和治理能力建设提供预算制度保障。
　　（二）总体目标。围绕新《预算法》关于规范政府收支、强化预算约束、加强预算管理监督的要求，到2015年底，全市基本建立较为完善的预算管理体系；预算编制细化到“项”级科目；预算执行均衡有效，一般公共预算结余结转金额占一般公共预算支出的比重逐年下降，争取到2018年实现省定目标；初步建立项目库体系，进一步规范专项资金的管理使用；全面公开财政预决算和部门预决算信息；进一步完善市与源城区、市高新区的财政管理体制，建立事权与财权基本匹配的收入分配制度；健全完善财政、审计、监察、人大及社会和舆论等方面的监督体系；建立健全横向覆盖所有财政支出、纵向覆盖财政支出管理全过程的绩效管理体系。到2018年，基本建立现代预算管理制度，在上下级沟通衔接、本级资金分配安排、财政数据统计管理等方面得到全面提升，预算管理机制运行透明规范、高效有序。 
　　二、基本原则
　　（一）依法理财，完善制度。树立法治理念，强化法制意识，依法规范预算管理，加强制度整体设计，将财政运行全面纳入法制化轨道，规避以个人决策影响财政运行情况。
　　（二）统筹兼顾，协同推进。明确中心，总揽大局，增强改革的系统性、整体性和协同性。充分发挥各级政府和各相关部门的作用，统筹兼顾，协同推进，上下联动，保障财政预算改革切合实际、顺利实施。
　　（三）提升效益，防控风险。推进科学理财，加强预算绩效管理，切实提高财政资金使用效率。规范政府举债融资行为，强化政府债务管理，控制和化解地方政府债务风险。
　　（四）公开透明，加强监管。全面公开财政预决算及部门预决算，发挥预算公开的监督和约束作用。建立健全项目库管理体系，清理整合财政专项资金，加强项目资金监管。
　　（五）转变政府职能，规范财政供给范围。妥善处理好政府与市场越位和错位的问题，加快转变政府职能，规范财政供给范围，使市场在资源配置中发挥决定性作用，充分激发市场和社会活力。
　　三、主要任务
　　（一）加快建立政府预算体系，提高预算完整性。
　　1.建立健全政府预算体系，增强预算完整性。建立定位清晰、分工明确、全口径的预算管理体系，强化预算管理的严肃性。加快国有资本经营预算编制步伐，2016年将国有资本经营预算纳入预算体系范畴，建立覆盖一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算的预算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。
　　2.扩大公共财政的覆盖面，集中财力保障民生支出。完善政府性基金预算机制，加大对政府性基金预算的统筹力度，将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算。完善国有资本经营预算制度，从2016年起编制国有资本经营预算并提交人大审议，扩大国有资本经营收益上缴公共财政比例，到2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。加强社会保险基金预算管理，拓展基金结余保值增值途径，在精算平衡的基础上保持社会保险基金预算编制的可持续性。
　　3.结合我市实际，建立健全预算标准体系。完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设。综合考虑我市经济发展和市场价格水平，争取在2016年制定公务活动、机关运行经费开支范围和定额标准，建立定额标准审查和动态调整机制，充分发挥支出标准在预算管理中的基础支撑作用。健全人员编制、资产管理与预算管理相结合机制，根据人员编制与资产目录定制政府集中采购项目，严格执行《政府集中采购目录及政府采购限额标准》相关规定。
　　（二）完善预算收支管理，优化支出结构。
　　4.加强税收征管，强化税收入库管理。依据经济社会发展水平及经济预期科学预测收入规模，合理编制财政收入预算。各级税收征管部门要强化税收征管，依法及时足额组织税收收入，不征收过头税，不提前征收或减征、免征、缓征应征税款；积极开拓税源，科学研判和主动应对与经济相关的税源指标变化、税收政策变化等情况对收入的影响，保障预算收入预测的合理性和科学性。严格执行国家规定的税收优惠政策，建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，保证税收优惠政策切实落实；按照上级的要求，全面完成“营改增”改革工作；扎实推进国、地税征管体制改革，健全完善地方收入保障机制。各级政府不得向税收征收部门和单位下达收入指标。加强执法监督，强化税收入库管理。
　　5.依法加强非税收入管理，完善非税收入征缴制度。根据上级的部署和要求，每年开展1次清理规范行政事业性收费和政府性基金，取消不合法、不合理收费项目，规范罚没收入，严禁乱收费、乱罚款现象发生。强化非税收入分类管理，不断完善非税收入征缴制度和监督体系，2016年起非税收入除教育收费外，应全部上缴国库统一管理，严禁通过违规调库等手段虚增财政收入。
　　6.优化支出结构，严格控制一般性支出。从2016年起，依法逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，所需经费纳入统筹安排。增加公共领域的支出比重，新增财力重点倾斜民生保障支出和重点项目支出。对市委、市政府确定的重点支出事项，要明确目标任务，做好统筹安排和优先保障。认真贯彻落实中央八项规定和国务院“约法三章”要求，严格控制机关运行经费、财政供养人员及“三公”经费等支出，健全公务支出制度体系和内控管理机制，严格执行公务接待、差旅、因公出国（境）、会议、培训等经费管理办法，严控庆典、研讨会、论坛等活动，加强政府购买服务资金管理，从源头上降低一般性支出占财政总支出的比重，努力降低公共服务成本。
　　7.开展零基预算改革，转变基数加增长的预算编制方式。在2015年市本级选取3个预算单位试行零基预算编制改革试点的基础上，争取通过两年的试点探索，到2017年全面铺开，彻底转变目前基数加增长的预算编制方式。同时相应建立基本支出定员定额标准体系和项目支出保障重点、绩效优先的评估机制，按照“一事一预算”的原则据实核定项目支出。强化预算约束，构建科学合理、细化精准、绩效优先、约束有力的预算编制机制。
　　（三）建立新型预算管理体制，改进预算控制方式。
　　8.实行中长期财政规划管理，编制三年滚动预算。从2016年起启动实施三年财政规划，加强预算编制与国民经济和社会发展五年规划纲要及重点专项规划相衔接，细化对教育、水利、交通、科技、环保等重点领域中期规划的编制，强化中期财政规划对预算安排的约束。将本级政府年度预算投资计划，特别是基本建设投资计划纳入年度国民经济和社会发展计划。建立预算支出中长期规划与市级财政专项资金项目库的对接机制，实现年度间资金项目安排的滚动管理及预算收支的综合平衡，提高财政预算的统筹能力。
　　9.建立跨年度预算平衡机制，合理安排预算稳定调节基金。根据经济形势发展变化建立跨年度预算平衡机制，一般公共预算如出现超收，按规定用于化减债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金，调整预算支出项目等方式实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，由市、县（区）政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。
　　10.加快推进项目库建设，规范完善项目库管理。在2016年完成项目库管理平台建设的基础上，将执行期在3年及以上的可滚动实施或分期实施的财政资金，以及建立跨年度滚动预算机制所需的其他财政资金纳入项目库管理范围。提前一年挑选项目入库，入库同时编列一年或跨年滚动预算计划，细化至具体项目、金额、项目单位。编制年度预算时从项目库中选取具体项目纳入年度预算草案报同级人民代表大会审议；审议通过后，直接下达预算安排明细计划。
　　11.完善预算论证征询机制，建立重大支出项目评审体系。按照绩效优先、保障重点原则，争取在2017年建立健全项目支出提前决策机制，原则上提前一年组织项目研究论证，明确项目实施计划、时间进度和绩效目标，对经济、社会和民生有重大影响的资金，公开征询民意或委托第三方机构评审。加快推进为民办事征询民意改革，充分听取各级人大、业务主管部门、专家学者和社会各界意见，选取部分社会关注度高、关乎民生热点的项目广泛征询民意；建立重大支出项目评审机制；按照“民主遴选、科学决策、保障底线、明确职责”的原则，完善市政府年度民生实事遴选机制，在网上公开征求社会公众意见。
　　（四）提高预算执行的时效性和均衡性，建立权责发生制政府综合财务报告制度。
　　12.强化预算约束，严格预算调整。严格执行新《预算法》，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策。及时批复部门预算，严格按照财政预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序办理资金支付，属政府采购的严格按照政府采购流程办理。严格按照法律法规履行预算调整报批手续，从严控制不同预算科目、预算级次或项目间预算资金的调剂。
　　13.均衡预算执行进度，强化结余结转资金管理。除据实结算项目外，市级专项资金在人大批准预算后60日内下达。市级财政接到上级提前通知或下达的转移支付后，指定给县区政府的在20日内下达到县区政府，全市统筹的列入市本级年度预算统筹安排。在年度预算执行中，预计年底可能形成较多结转或结余资金的，应及时调整用于其他急需或有条件实施的项目。完善财政预算支出进度通报机制，在确保资金安全前提下，加快资金审核进度并及时办理资金拨付手续。落实结余结转资金定期清理机制，每年12月初进行一次结余结转资金清理，及时盘活存量资金。上一年度预算结转资金，应在结转下一年度使用时加大管理力度，及时清理拨付；连续2年未用完的结余结转资金按照上级文件规定作为结余资金管理，一般公共预算的结余资金应用于补充预算稳定调节基金。加快建立预算编制与预算执行和结余结转情况相适应的机制，清理收回未及时支出的项目资金。
　　14.深化国库集中支付制度改革，规范财政性资金管理。在全面推进市、县（区）国库集中支付制度改革和2015年试点的基础上，2016年底前全面完成以镇为重点的国库集中支付制度改革。推行国库集中支付电子化管理，加快国库支付系统与预决算系统和预算执行动态监控系统等有机衔接，强化资金支付监督。全面深化非税收入“收支两条线”管理改革，到2016年底前，将仍未实行“收支两条线”的公益二类事业单位，全面按照上级有关政策规定的范围和要求纳入“收支两条线”管理，收入全部缴入市财政。各单位按照“以收定支”原则编制年度收支预算计划报市财政审核后批准执行；实行非税收入管理系统与部门业务系统数据联网对接，着力解决应收未收、应缴未缴等问题；规范预算单位资金收支行为，实现收支彻底脱钩。完善国库单一账户体系建设，加快做好预算单位银行账户清理整顿工作，严格实行零余额账户管理。原则上不再新设专项支出财政专户；现有财政专户除经财政部审核并报国务院批准予以保留的外，其余专户在2016年底前全面取消。全面清理财政暂付款，对符合制度规定的临时性借垫款，应在到期后及时收回核销；对符合制度规定应在支出预算中安排的款项，应根据年度财力情况列入预算逐步消化；对不符合制度规定的财政暂付款和对外借款要限期收回。加强财政对外借款管理，严禁违规对非预算单位和严控未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。
　　15.规范权责发生制核算，建立权责发生制政府综合财务报告制度。严格权责发生制核算范围，控制核算规模。除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。实行权责发生制的有关情况，应向同级人大常委会报告。扩大政府综合财务报告试编试点范围，真实、完整反映政府财务状况和运营情况以及政府受托责任履行情况。逐步建立规范的政府财务报告制度，待条件成熟后，政府综合财务报告正式报送本级人大或其常委会。探索研究将政府综合财务报告主要指标列入县区政府绩效考核范畴，逐步建立政府综合财务报告公开机制。
　　（五）完善财政专项资金管理，建立健全专项资金设立审核和退出机制。
　　16.突出管理重点，完善专项资金管理办法和管理平台。适时调整完善专项资金管理办法，2016年完成专项资金管理平台建设，严把项目申报关，开展项目库改革和编制中期财政规划；优化审批流程和岗位设置，完善部门间沟通协调机制，推行集中、并联审批，提高资金使用效率。加快推进专项资金实时在线监督，争取在2017年建立财政、审计、监察和资金使用单位互联互通、信息共享的专项资金实时在线联网监管系统，建立信息预警和及时纠错机制。实行首办责任制、限时办结制和责任追究制，强化问责问效。加强民生支出、大额项目的预算执行管理，跟踪落实资金分配、使用、管理、绩效评价等情况。2016年年底前建立规范完善的财政内部控制制度体系和执行体系；强化业务主管部门的预算执行主体责任，加快建立预算管理内部监督制度，对本部门及下属单位的预算执行、资金安全和日常财务管理实行全程跟踪监督。
　　17.健全专项资金设立审核和退出机制，压减专项资金项目数额。以项目库管理平台启用为契机，推行项目库支出项目重要程度排序管理与年度项目资金安排相衔接，当年预算执行中一般不出台新的增加财政专项资金支出的政策和措施。对预算执行率低、支出进度慢的专项资金要适时退出；对以前年度未明确年限的专项资金，应在实施绩效评价和审计检查后再行研究是否延续安排；对预算支出不理想、使用绩效不高的项目，减少下一年度预算资金安排或不安排预算资金；建立基建项目退出机制，对立项3年未开工实施的项目，先收回预算资金，待具备实施条件时再安排预算。
　　（六）建立健全政府性债务管理体系，严格控制各级政府性债务规模。
　　18.全面落实《国务院关于加强地方性政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《广东省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》（粤府〔2015〕43号）要求，2016年6月底前出台我市政府性债务管理规定，不断完善政府性债务管理体系，规范政府举借债务行为；加强债务信息报送，加快建立政府性债务风险预警机制，认真落实债务偿还责任，将政府债务控制在合理可控范围。
　　（七）调整完善转移支付制度，加强转移支付资金管理。
　　19.完善一般性转移支付机制，规范专项转移支付。在建立事权与支出责任相适应制度的基础上，对市、县（区）政府承担相应事权、履行支出责任的财力需求进行量化管理。以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，在厘清市、县（区）政府事权与支出责任的基础上，对县区履行自身事权存在的资金缺口，市财政通过专项性一般转移支付给予适当补助。大力清理、整合、规范专项转移支付项目，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付项目，属地方事务的纳入一般性转移支付范围。在明确支出责任的基础上，对属于市级政府支出责任的事项，不得要求下级政府安排配套资金；对属于市、县（区）政府分担支出的事项，按各自分担责任安排资金。
　　20.加强一般性转移支付资金管理，提高资金使用效益。严格按照《广东省财政一般性转移支付资金管理办法》（粤府办〔2014〕31号）要求，加强对一般性转移支付资金的管理，切实提高资金使用效益。市、县（区）政府应统筹使用上级一般性转移支付资金，落实本级政府事权范围内相对应的支出责任。上级未明确具体使用方向的一般性转移支付资金，按照民生、运转、协调发展三方面支出的先后顺序安排使用，重点保障国家和省出台的各项政策和补助标准足额落实，并做好具体使用方案的编制和资金落实跟踪管理。
　　（八）严肃财经纪律，加强监督检查和绩效评价。
　　21.严肃财经纪律，强化监督检查和责任追究。牢固树立法制观念，坚持依法理财，严格遵守预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。不断健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设，按规定用途拨付和使用财政资金。在2017年底前建立涵盖财政监督、审计监督、监察监督、人大监督、社会和舆论监督等五方面的监督体系，主动接受同级人大及其常委会对财政预决算、预算执行情况的监督，进一步加强审计监督。强化财政内部制约制衡，健全预算编制与预算执行协调机制以及财政收支管理复核监督机制，防范和堵塞制度漏洞。财政部门要定期开展专项资金常态化监督检查和巡查监督或重点抽查，业务主管部门要定期组织本部门开展自查，对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金以及违规出台税收优惠政策等涉及违规违纪的行为，要按照预算法等法律法规的规定严肃处理。
　　22.健全预算绩效管理制度，加强绩效管理结果应用。逐步将绩效管理范围覆盖所有财政资金，将绩效评价重点由预算项目拓展到财政政策、制度、管理和部门整体资金管理等领域，建立健全“事前绩效目标审核、事中绩效督查、事后绩效评价和问责”的预算绩效管理体系。强化部门绩效主体责任，不断完善预算部门、预算单位和资金使用单位绩效自评、财政部门实施重点评价以及引入第三方机构评价相结合的多元化评价工作机制。加强绩效管理结果应用，将绩效评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和安排预算的重要依据，对绩效差劣的财政资金，原则上收回或调整安排。
　　（九）推进财政信息公开，健全财政部门政务公开制度。
　　23.在当前全面公开财政预决算、部门预决算等信息的基础上，进一步拓展政府预决算公开范围和细化公开内容，2016年起政府支出预决算要全口径公开并全部细化公开到功能分类的“项”级科目；所有使用财政资金的部门都要公开本部门预决算，并公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。专项资金信息按规定在市级财政专项资金管理平台公开，基建项目预算及执行信息全程公开。对涉密信息，按保密要求办理。加大财政政策信息公开力度，全面梳理并公开部门权力事项、行政审批事项、政府采购等信息，制定权责清单，推进政务公开。政府采购和相关收费情况及时向社会公开，自觉接受社会监督。在已有公开载体基础上，创新公开载体，有效推进财政信息公开进程。
　　四、保障措施
　　（一）提高认识，加强领导。深化预算管理制度改革涉及制度创新和利益关系调整，面临许多矛盾和困难，任务繁重，各方关注。各县区政府及相关部门要从大局出发，充分认识预算管理制度改革的重要性和必要性，切实加强组织领导，认真按照中央和省、市的部署和要求推进改革深入开展。
　　（二）注重研究，总结经验。深化预算管理制度改革将面临各种困难和许多新课题，市相关部门要加强政策研究，及时提出解决办法和措施，积极指导和督促各县区推进改革工作。各县区要紧密结合当地实际，开拓创新，大胆改革，认真总结深化预算管理制度改革中的好经验、好做法。
　　（三）密切配合，强化督导。深化预算管理制度改革涉及面广、内容丰富，各县区、市直各部门要切实履行职责，密切配合，细化分工，落实责任，合力推进预算管理制度改革。要加大督查、指导力度，建立健全工作落实机制，确保改革工作取得实效。
　　（四）加大宣传，开展培训。各县区、各有关部门要全面理解和准确掌握中央和省关于深化预算管理制度改革的精神和要求，加大政策宣传，适时开展相关培训工作，严格依法依规办事，严肃财经纪律，确保有关规定落到实处。

信息来源：信息中心