河源市人民政府关于印发河源市深化财税
体制改革率先基本建立现代财政制度
总体方案的通知

河府〔2015〕33号

各县（区）人民政府（管委会），市府直属各单位：
    现将《河源市深化财税体制改革率先基本建立现代财政制度总体方案》印发给你们，请认真组织实施。实施中遇到的问题，请径向市财政局反映。

河源市人民政府
2015年5月26日

河源市深化财税体制改革率先基本建立
现代财政制度总体方案

 为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会以及《广东省深化财税体制改革率先基本建立现代财政制度总体方案》（粤府〔2014〕64号）精神，深化我市财税体制改革，率先基本建立现代财政制度，制定本方案。
    一、总体要求
    （一）指导思想。
    按照完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求，围绕率先基本建立现代财政制度，坚持完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率的基本思路，稳中求进、改革创新，以改进预算管理、明晰事权和支出责任、推进基本公共服务均等化、公平配置政府公共资源为重点，全面深化财税体制改革，率先基本建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现长治久安的可持续的现代财政制度，为加快打造“广东绿谷”、如期全面建成小康社会提供财税制度保障。
    （二）基本原则。
    1.突出创新、注重衔接。全面推进改革创新，注重财税改革与各项政策、体制、机制的衔接，突出公共领域财政政策的普惠性和经营性领域财政政策的杠杆性，发挥财税体制对优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平的保障作用，推进治理体系和治理能力现代化。
    2.问题导向、注重绩效。着眼于构建有利于科学发展的财税体制机制，从制约我市经济社会发展的财税体制方面最突出问题改起，优化制度设计，严格财政管理，确保资金分配规范、安全、高效，减少自由裁量权，提高财政资金绩效。
    3.突出重点、稳步推进。以建立规范透明的预算管理机制、事权和支出责任相适应的运行机制、基本公共服务均等化的财力支撑机制、政府公共资源投入的公平配置机制、符合我市实际的地方税收和非税收入征管机制为重点，逐项明确改革措施和步骤，以点带面推进财政体制机制创新。
    4.统筹兼顾、增强合力。注重改革的整体性和适应性，突出重点改革事项和其他财政改革之间的内在联系，加强部门间的协调配合，实现各项改革措施相互衔接、相互协调、相互促进，协同推进改革，形成改革合力。
    5.积极稳妥、试点先行。围绕稳步推进改革，坚持整体设计和分步实施相结合，合理选取改革的切入点和突破口，力求准确把握时机、力度和节奏，按照中央和省统一部署开展相关领域试点工作。
    二、改革任务
    （一）深化预算制度改革，加快建立规范完整、透明高效的财政预算制度。
    1.改革目标。
围绕深化预算制度改革，规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督。到2015年，市级政府建立完整的预算体系（县区级政府在2016年建立完整的预算体系）；预算编制细化到末级科目；预算执行进一步均衡有效，一般公共预算结转结余资金占一般公共预算支出的比重只减不增，全市总体控制在9%以内；专项资金分配管理进一步规范透明，市级专项资金纳入管理平台管理；除涉密信息外，财政预决算和部门预决算信息全部公开；转移支付制度进一步完善；涵盖财政监督、审计监督、监察监督、人大监督及社会和舆论监督等五层次的监督体系健全完善、衔接有序。到2018年，基本建立现代预算制度，预算管理机制规范完整、透明高效。
    2.改革措施。
    （1）完善预算编制。建立定位清晰、分工明确的全口径政府预算，政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值工作，在精算平衡的基础上实现社会保险制度的可持续性运行。合理编制财政收入预算，实现预算收入与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。支出预算编制细化到功能分类“项”级，一般性转移支付按照国务院规定的基本标准和计算方法编制，专项转移支付分地区分项目编制，细化支出用途、分配办法。探索实施部门预算按照经济分类科目编列。统筹安排、优先保障重点支出。建立备选项目库，择优遴选项目支出，将年初预算细列至具体执行项目、用款单位，改革“钱等项目”的做法。建立预算编制与执行、结余结转相适应的机制，清理收回未及时支出的项目资金，盘活存量资金。对支出项目设置准入条件，根据项目开工条件和年度用款计划分期编报预算。贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。探索开展零基预算改革试点，建立健全预算支出标准体系，据实审议预算年度内各项费用及开支标准。建立健全预算编制征询机制，编制预算前按规定程序征求各方面意见。
    （2）改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由财政收支平衡状态向支出预算和政策拓展，实现财政收入预算从任务到预期的转变。一般公共预算如出现超收，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或减少支出等方式实现平衡；如采取上述措施后仍不能实现平衡，市、县区政府在规定条件下可通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中予以弥补。实行中期财政规划管理，编制三年预算总体安排计划，强化中期规划对预算安排的指导作用。建立市级财政资金项目库管理制度，实现跨年度预算滚动平衡。
    （3）提高预算执行时效性和均衡性。严格执行各级人大批准的年度预算，切实维护预算严肃性。在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，在预算调整方案中作出安排。严格按照新预算法、广东省预算监督审批条例履行预算调整报批手续；严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间预算资金的调剂，确需调剂使用的，严格按照规定办理。进一步提高提前通知转移支付预计数的比例。加快和均衡预算执行进度。上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年期未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。进一步深化国库集中支付制度、政府采购改革、“收支两条线”改革。清理和规范财政借垫款，严格按预算拨付资金。继续加强财政专户管理；完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。市、县区两级均建立权责发生制政府综合财务报告制度。
    （4）全面规范专项资金使用管理。落实《广东省省级财政专项资金管理办法》、《河源市市级财政专项资金管理办法》及相关配套资金管理办法，强化财政专项资金管理。建立市级专项资金管理平台，制定专项资金信息公开办法并在网上办事大厅向社会公开，推进专项资金实时在线监督工作，强化财政专项资金管理。强化行业主管部门作为预算执行主体的责任，指导和督促部门建立预算管理内部监督制度，对本部门及下属单位的预算执行、资金安全和日常财务管理实行全程跟踪监督，切实提高资金使用效益。继续清理整合、优化规范各类专项资金，巩固专项资金清理整合成果，逐年减少对经营性领域的支出比例，增加对公共性领域的支出比例。市级财政专项资金项目数量以2014年清理为基础，原则上只减不增。如果根据需要确需增加的，必须严格按照设立的程序申请执行。各部门根据市级财政专项资金管理办法提出细化管理的具体办法。
    （5）完善政府性债务管理体系。根据新《预算法》的规定，建立完善各级政府债务管理机制，完善政府债务管理办法。除上级批准外，各级政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。在中央、省批准的债务额度内举借的债务，应当有偿还计划和偿债来源，只能用于公益性资本支出；举借的债务列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。建立债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，加强对政府债务的动态监控，切实防范风险。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。
    （6）完善市对县区转移支付制度。按照规范、公平、公开的原则，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，调整完善市对县区财政转移支付制度。完善转移支付体系，增强基层政府财力，增加对下级的转移支付，进一步推进“压专项、扩一般”改革。落实《广东省财政一般性转移支付资金管理办法》及其各项具体的资金分配管理办法，普遍推行“因素法”分配，逐步将一般性转移支付资金测算过程和分配结果公开。完善市级一般性转移支付的项目设立、资金使用和绩效监管办法，规范一般性转移支付管理。严格控制新增专项资金转移支付项目和资金规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。
    （7）强化财政监督和绩效管理。完善内部循环监督系统、财政资金垂直跟踪监督系统，建立重大公共项目全过程监督系统。健全涵盖财政监督、审计监督、监察监督、人大监督、社会和舆论监督等五层次监督体系，将监督寓于预算管理全过程。逐步将绩效管理范围覆盖各级用款单位和所有财政资金，将绩效评价由预算项目拓展到财政政策、财政制度、财政管理和部门整体资金管理等领域，实现横向覆盖部门预算、专项资金、财政综合支出等各类财政支出，纵向实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”。完善多元化评价管理机制，构建主管部门和资金使用单位绩效自评、财政部门实施重点评价以及引入第三方中介机构评价相结合的多元化评价体系。将监督检查结果、绩效目标评审结果作为部门预算编制和资金分配的重要依据。
    （8）推进财政信息公开。实现全口径财政预决算、部门预决算及“三公”经费预决算信息公开。政府支出预决算全部细化到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目地区公开。除涉密信息外，所有使用财政资金的部门都要公开本部门预决算，预算细化公开到基本支出和项目支出，逐步将部门预决算按经济分类公开。进一步细化“三公”经费预决算公开内容，公开因公出国（境）团组数量及人数、车辆购置数量及保有量、公务接待有关情况等信息。在市级专项资金管理平台全程公开专项资金管理办法、申报指南、申报情况、分配程序、分配方式、分配结果、绩效评价、监督检查和审计结果等信息。除涉密项目外，市级财政投资的基建项目信息全部公开。政府采购情况及时向社会公开，依法合规的收费也要全部公开，接受社会监督。
    3.时间安排。
    按照预算管理制度改革要先行的要求，总结推广预算管理改革成果，在全市范围内拓展改革的广度和深度，改进年度预算控制方式，研究编制中期财政规划，启动零基预算改革和项目库管理试点，完善转移支付制度，推动财政信息公开，完善债务管理制度建设，实现2014-2015年预算管理制度改革取得决定性进展的目标。2016-2018年，进一步深化各项改革措施，推动建立预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明及其三者有机衔接、相互协调的现代预算管理制度。