龙川是广东最早立县的四大古邑之一，佗城曾经是龙川县治所在地，拥有众多古迹遗址，历史文化资源丰富，却因耕地碎片化、建设用地集约程度不高等问题阻碍了发展道路，造成产业结构较简单、乡土文化挖掘不深、分配机制不完善、市场主体小散弱、服务体系不系统、文旅资源优势未能充分发挥。因此，盘活土地资源成为佗城整合优势的必答题。

　　为唤醒“沉睡”土地资源，佗城镇抢抓省级试点项目政策机遇，以“腾空间、增耕地、优生态、强活力”为目标，探索全域土地综合整治“佗城路径”。

　　“整治前，农用地细碎化、耕地撂荒化。整治后，村集体土地实现流转，城乡建设、产业发展有了空间。”龙川县自然资源局副局长黄明州说，佗城镇通过全域土地综合整治，基本农田集中连片、建设用地集约节约、生态环境显著改善，从而吸引产业导入，推动村集体经济壮大。

　　困局▶

　　农用地零碎分散、建设用地闲置低效、旅游资源开发不足

　　农用地方面，佗城镇位于龙川南部，山间谷地、丘陵盆地交错，耕地零碎分布其间。“由于耕作设施条件有限，劳动力不足，难以进行大规模生产，耕地利用率下降，农业生产效益较低。”黄明州提及，现如今大量年轻人涌入城市，农村人口流失严重，大量田地无人耕种。

　　佗城镇建设用地占比较少，且存在闲置低效建设用地，建设用地节约集约程度不高。“工业用地有三大块，但较为分散，没能有力促进佗城中心区的发展建设。虽然位于龙川县的中心城区，但佗城镇一些重要的配套设施没有跟上。”黄明州提及，佗城镇多数建设用地处于待盘活状态；产业发展单一，企业入驻较少，城市发展动力不足。

　　此外，佗城镇旅游资源丰富，但目前只以佗城村为核心景区。“现有旅游路线未能串点成链，核心景区外的景点资源优势未能充分发挥。”在黄明州看来，由于缺少全域规划，开发层次较低，佗城镇旅游存在适游期短、游客覆盖面窄等问题。

　　“土地问题不仅制约农业生产、乡镇建设，还影响旅游业的发展，急需以全域土地综合整治为抓手，全力破解土地要素制约。”在黄明州看来，开展全域土地综合整治，是解决国土空间矛盾、建设美丽宜居村庄、振兴乡村产业的着力点，更是贯彻落实“百千万工程”的重要抓手。

　　机遇▶

　　入围省级全域土地综合整治试点名单

　　全域土地综合整治是以提高土地利用效率效益、保障土地资源永续利用、改善生态环境、优化生产、生活、生态空间布局等为目的，以山、水、林、田、湖、草、村等全要素为整治对象，全域开展农用地整理、建设用地整理、生态保护修复等综合性整治活动。

　　2019年，自然资源部组织开展全域土地综合整治试点工作。2021年，广东省自然资源厅印发《关于推进全域土地综合整治试点工作的通知》，围绕扎实做好国家试点前期工作，加大试点政策支持力度，探索开展一批省级试点，佗城镇积极申报全域土地综合整治省级试点，于2022年1月入选省自然资源厅综合整治省级试点名单，为广东省20个省级试点之一。

　　“佗城镇土地开发潜力大、群众积极性高，部门联动性强。综合以上因素，围绕农村空间布局无序化、土地利用低效化、耕地碎片化等问题，确定了整治区域，统筹推进农用地、建设用地、生态修复、乡村风貌提升及精品工程五大工作。”黄明州介绍，龙川县委、县政府高度重视，迅速成立工作领导小组，结合佗城镇本土资源，赴浙江学习先进经验，组织编制《河源市龙川县佗城镇全域土地综合整治试点项目实施方案》，报送至省自然资源厅，于2023年2月正式备案，实施期限为两年。

　　黄明州算了一笔佗城镇全域土地综合整治经济账：通过耕地集中整治区建设，预计新增水田800亩，产生2.4亿元指标收益；预计新增耕地1000亩；预计引进10家优质企业，提高旅游收益，同时带动餐饮、住宿等旅游相关产业的发展，带动当地百姓就业，促进税收增长。

　　“土地问题解决后，一二三产联动还能获得更多可观收益。”黄明州介绍，通过全域土地综合整治实施，可提高耕地集中连片程度，保障粮食安全，促进优势农产品生产以及高新农业产业落地；通过盘活低效建设用地，还能为现代农业产业园落地腾挪建设用地空间，破解企业落地难题；此外，还可将各点状文旅要素串联成线，打造以现代生态田园和高品质古城文旅综合体为主体的全域旅游格局。

　　破局▶

　　全域整治+土地流转：促进土地流转带动村民增收

　　“部分农户相对保守，更愿意自耕自种，担心土地流转会有风险。而且土地权属问题往往比较复杂，涉及多个农户以及利益相关方，这使得土地流转的协商和谈判过程极为困难。”黄明州说，“整治”本身便蕴含革新之意；革除陈弊，势必触动部分人利益。

　　为解决土地流转难的问题，一方面，通过开展宣传教育活动，向农户普及土地流转的重要性和相关政策法规，帮助他们了解流转的意义和优势，并制定《农村土地承包经营权流转奖补实施方案》，明确流转程序和各方权益保障措施，转变村民固有思维。另一方面，通过大力推动连片农田整治，形成集中成片、农田设施完善、生态良好、适合规模种植和现代农业生产的优质农田。

　　宣传教育和明确奖补只是前期工作，真正让村民消除疑虑还是要让他们看到土地综合整治的成效和收益。佗城镇按照“试点先行，以点带面，示范带动，整体推进”的思路，选取上蒙村作为试点村，通过打造示范村，带动其他村庄参与土地流转。

　　“通过积极探索土地流转新机制、新方法，采取切实有效的举措。目前，上蒙村已完成整村土地流转，全村12个经济合作社都成功签署上蒙村自然资源集中管理决议，且已选定上蒙村耕地集中整治区为市级‘千亩方’示范区。”黄明州提及，上蒙村结合本村优势，先整合、后规划，统一流转，统一打造，绘制村庄发展“新蓝图”。

　　上蒙村村庄规划策划图

　　全域整治+产业集中：吸引产业导入推动集体经济壮大

　　“佗城镇自然资源较丰富，盛产水稻、花生、龙眼、蔬菜等，素有‘鱼米之乡’‘龙眼之乡’‘花生产业村’等称誉。”黄明州说，如何打造农产品全产业链，深挖“土特产”价值，把“一果一花一鱼一桌菜”等土特产向产业化方向发展，是乡村振兴中的一篇大文章。

　　为推进镇域产业发展，佗城镇坚持农业农村优先发展，扎实推进成果巩固、产业发展、乡村建设等重点工作；将建设现代农业产业园作为实现乡村振兴的“牛鼻子”，紧紧围绕农业供给侧结构性改革这一主线，积极打造高起点、高标准的现代农业产业园，切实激发农村各类资源要素潜能。为牵牢“牛鼻子”，佗城镇持续推动佗城花生、航天辣椒、象牙米等“土特产”富民兴村产业建设，带动村民增收致富，不断壮大村集体经济，努力闯出产业强、农村美、农民富的乡村振兴新路子。

　　此外，佗城镇坚持全产业链发展，通过成立“强镇富村公司”，培育乡村CEO，开展联农带农富农工作，以此盘活集体资源，撬动社会资本，壮大集体经济，让集体和农民获得更多的收益。进而言之，通过引进培育农业龙头企业，发展壮大联农带农经营主体，带动小农户抱团发展，有力促进当地农业实现规模化、产业化、绿色化、品牌化发展。

　　全域整治+全域旅游：擦亮佗城名片带动区域经济发展

　　佗城素享“岭南客家之源、中华姓氏之最、赵佗兴王之地、科举文化之窗”的美誉，独特的古城文化与历史遗产是佗城最具旅游吸引力的地方。

　　佗城以乡村旅游发展为契机，围绕“全域整治+全域旅游”，在开展全域土地综合整治过程中，结合农用地整理、建设用地整理、乡村风貌提升及生态修复，联合打造两个精品工程：东江沿岸生态修复工程以及红色龙川—山水四甲。系列工程以古城和复合旅游功能吸引专项市场，串联佗城特有的文化要素与资源禀赋。通过新增旅游配套设施，完善停车场、游客服务中心、旅游驿站等配套基础设施，充分挖掘圩镇周边正相塔、苏堤、坑子里等景点，串点成线，开辟新的旅游路线。同时，融入农业观光元素，休闲农业旅游基地，将景点与周边村庄有机融合，整体打造形成“处处有风景，内外无边界”的效果，丰富“两天一晚”旅游内容，促进文旅融合高质量发展。

　　推动“全域整治+全域旅游”，培育景观农业、创意农业、乡村旅游，进一步激活文化资源、带动旅游业发展，打造以现代生态田园和高品质古城文旅综合体为主体的全域旅游格局，以旅游带动村集体经济发展，打造大湾区健康休闲旅游目的地，吸引更多珠三角的游客到佗城旅游。

　　新变▶

　　盘活土地激发产业发展、城乡建设动能

　　目前，佗城镇全域土地综合整治项目经过前期的准备，部分项目已完成招投标，进入进场施工的阶段。

　　“项目建设过程中也探索出一些经验，通过采取EPC总承包的模式，可简化建设流程，提高设计效率，有力推进项目建设。”黄明州口中的EPC指的是承包方受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工等实行全过程或若干阶段的总承包，并对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责。

　　上蒙村顺利完成整村流转为佗城镇全域土地综合整治打开了局面，其他村落纷纷“跟上趟”，有序推进土地流转、耕地集中整治以及企业引进等。

　　经过镇域内农田的基础整治，佗城镇布局集中连片、农田设施完善、生态良好的现代农业生产区域成为可能。接下来，佗城镇将通过成立“强镇富村公司”，通过土地入股、联营模式等合作共赢方式，不断壮大镇域经济、村集体经济，全力助推佗城镇高质量发展。“产业园运营后，村民按入股比例可每年享受经济红利。”黄明州介绍，目前已有肉联厂、海吉星等多家意向企业进驻，农村集体经济发展活力得到有效激发。

　　“目前佗城镇已完成古城升级改造一期建设，南门码头从昔日荒芜之地摇身变为网红打卡点，每天都有许多游客来到这里，欣赏古色古香的建筑和美丽的景色，感受古镇的独特魅力。”黄明州表示，在改造过程中，佗城镇不仅注重保护和修缮古老的建筑和景观，同时也积极推进旅游业的开发，以乡村休闲游、经典红色游、民宿体验等为重点，打造了一系列吸引游客的旅游产品，让佗城这个千年古城在全域土地综合整治中焕发活力。

　　备注：在EPC模式中，Engineering包括具体的设计工作、建设工程的总体策划以及组织管理等具体工作；Procurement除了采购建筑设备材料外，还包括专业设备、材料的采购；Construction则包括施工、安装、试测、技术培训等。