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关于公开征求《河源市新丰江水库水质保护立法前期调研项目》调研报告(征求意见稿)意见的公告
发布单位:信息中心    日期:2017-11-02

  根据市人大常委会《关于印发<河源市人大常委会2017年立法工作计划>的通知》(河常〔2017〕11号)的工作要求,《河源市新丰江水库水质保护条例》已列入2017年市人大常委会立法调研项目,由我局负责组织调研工作。目前,我局已经编制完成调研报告的征求意见稿。为最大限度地汇集民智、反映民意,现向社会广泛公开征求意见。欢迎欢迎社会公众、专家学者、企事业单位、机关团体等通过电子邮件、来信等方式提出书面修改意见和建议(请留下姓名和联系方式,以便作进一步联系)。公开征求意见时间截止时日期为2017年11月9日。
  联 系 人:河源市环境保护局吴国忠
  通信地址:河源市新市区红星路118号
  邮政编码:517000
  电子邮箱:13829398367@139.com
  电话:0762-3883197
  传真:0762-3883776
  特此公告。

  附件:《河源市新丰江水库水质保护条例》立法前期调研报告(征求意见稿)

 

 

河源市环境保护局
2017年11月1日

 

 

《河源市新丰江水库水质保护立法前期调研项目》


调 研 报 告

 


河源市环境保护局
华南农业大学
2017年9月

 

 


目    录
1 项目概况 1
1.1 项目背景 1
1.1.1 新丰江水库的水质问题 1
1.1.2现行相关立法反映的问题 1
1.2 项目总体目标 2
1.3调研基本思路 3
1.4 调研方法 3
1.5 调研执行情况 4
2 新丰江水库区域概况 5
2.1 区域自然地理概况 5
2.2 区域社会经济发展概况 6
3 新丰江水库水质现状与污染源分析 8
3.1 水质现状 8
3.1.1 库区水质现状 8
3.1.2主要入库支流水质现状 9
3.2 影响水库水质的可能因素分析 14
3.2.1 流域污染源统计 14
3.2.2污染物入河量估算 15
3.2.3主要污染源类别 17
4 新丰江水库河源段推行的水质保护政策和措施 22
4.1 制定水资源保护规划,划分水功能区 22
4.2实施严格的水资源管理制度 22
4.3加强工业污染源防治 23
4.4 推进城镇污水系统建设与改造 23
4.5 推进生活垃圾处理设施建设 24
4.6 加强畜禽养殖污染防治 25
4.7 加强农业面源污染综合防治 26
4.8 调整种植业结构和布局 26
4.9 加快农村环境综合整治 27
5 茂名高州水库与浙江千岛湖水质保护经验 27
5.1 茂名高州水库 27
5.1.1 高州水库概况 27
5.1.2 高州水库水质保护目标及存在的问题 28
5.1.3 采取的生态保护工程措施 29
5.1.4 工程的实施效果 31
5.1.5 管理措施的创新 32
5.2浙江新安江水库(千岛湖) 33
5.2.1新安江水库水质现状 33
5.2.2 水质保护的创新管理措施 34
6 新丰江水库水质保护政策法规建议 36
6.1 立法的必要性 36
6.1.1 确保水库水质长久达标和饮用水源安全 36
6.1.2 落实法律法规规定和相关政策要求 37
6.1.3 确定具体规定标准和管理措施 38
6.1.4 划定执法权限,提高执法效率 39
6.2 立法的可行性 39
6.2.1 有利于法规跨界实施和流域综合整治 39
6.2.2 统筹回应各部门重点问题 40
6.2.3 政策措施制度化,保障法制的统一性 41
6.2.4 平衡各类利益需求 42
6.3 管理体制的完善 42
6.3.1跨部门与跨界的协同监管 43
6.3.2 进一步明确各职能部门环境监管的职权职责 44
6.3.3 明确环境保护目标考核和责任制 45
6.3.4 推动“河长制”的制度建设 46
6.4 管理措施的完善 46
6.4.1分区保护管理 46
6.4.2 农业面源污染防治措施 47
6.4.3 船舶污染防治措施 48
6.4.4建立上下游生态补偿制度 48
6.4.5命令禁止性规范与经济激励性措施相结合,引导建设项目实施生态文明建设 50
6.4.6 鼓励公众和非政府组织参与新丰江水库保护 50
6.4.7 设立环保合作基金,为监管能力的提高和防治水污染提供物质保障 51


1 项目概况
1.1 项目背景
1.1.1 新丰江水库的水质问题
  新丰江水库(万绿湖)建于1958年,是全国第七大水库和华南地区第一大人工湖,水域面积370平方公里,水质常年达国家Ⅰ类地表水,是广东乃至华南地区最大的优质净水资源和重要的生态屏障,肩负着供应东江下游惠州、东莞、深圳、广州东部以及香港共4000多万人口的生活生产用水重任,是这些地区经济社会发展重要的水资源保障。
  但随着新丰江水库特别是集雨区群众脱贫愿望日益强烈,城镇化进程不断加快、群众生活生产方式的转变以及产业发展,新丰江水库TN指标已呈逐年上升趋势,并已逼近国家地表水Ⅰ类标准限值。
  新丰江水库库区的污染和水库上游的污染是造成水库水质污染的主要原因。库区污染主要来自于非法水上养殖、非法经营水上餐饮、非法采矿、乡镇畜禽养殖污染。新丰江流域上游隶属韶关市的新丰县是万绿湖主要源头的所在地,新丰江在新丰县境内绵延约77公里,占万绿湖集雨面积的43%,位于县城约21公里处的马头镇福水断面是东江流域省水质监控断面。2013年1月,广东省环保厅在现场检查发现该地段多处支流入库水质为劣Ⅴ,其中新丰江流入万绿湖的水常年在Ⅲ-Ⅳ类之间,说明新丰江上游的水环境已经出现严重的污染,主要原因是当地大力发展工业,很多工厂未经处理的污水直接排放入新丰江。此外,新丰江上游矿产开发无序、非法小造纸厂屡禁不止的现象十分普遍,一些矿区入库水质达到劣Ⅴ。
  新丰江水库水质问题,不仅是水库水质保护的问题,更是新丰江水库周边地区经济发展与水源保护、水库保护相协调的问题。这样重要的问题无法通过单纯的执法方式得到充分、有效的解决,因此可以考虑通过立法方式平衡各方利益,弥补环境保护执法的不足,通过立法综合考虑水库水质保护与经济发展的关系。
1.1.2现行相关立法反映的问题
  国家对水质保护的立法较多,与本项目相关的重要地方立法有《广东省东江流域新丰江枫树坝白盆珠水库库区水资源保护办法》《广东省东江水系水质保护条例》《广东省饮用水源水质保护条例》。其中《广东省东江流域新丰江枫树坝白盆珠水库库区水资源保护办法》涉及对新丰江水库库区的水资源保护,但存在多部门管理、目标不明确、责权不清晰、保护力度不强等问题,使得相关规定缺乏执行主体,造成执法难度大,难以达到预期效果。
  现行关于水质保护的立法基本上是以水质问题作为出发点,对影响水质的因素进行立法。新丰江水库问题虽然也以水质问题为出发点,但其涉及的问题主要是水库水源保护与污染防治、水库所在地的产业对水质保护的影响、水库水质污染防治跨地区、跨流域执法协调与实施的问题。这些问题无法通过现行的水质保护立法得到充分解决,因此需要制定针对新丰江水库水质保护的特别法,通过专门立法的方式,解决新丰江水库水质保护的特殊问题。
1.2 项目总体目标
  开展河源新丰江水库水质保护立法前的综合调查研究,主要目的在于为制定专门的新丰江水库水质保护法解决立法基础问题,摸清立法的可操作性方向与关键,充分掌握地方性立法起草过程中应当重点突出的要点和难点。新丰江水库水质保护问题,不仅关系到当地经济、生态建设发展,而且事关供港水量和水质安全,甚至影响到粤港两地区域可持续发展战略的实施,对其进行专门性立法非常必要。科学立法、民主立法、增强地方性立法可操作性的关键在于从源头上了解实际存在的问题、了解立法应当解决的矛盾、掌握立法的基本思路,夯实立法的基础。这些都需要通过扎实而全面的立法前期综合调查研究来完成。
  新丰江水库的特点以及根据水库特点实施的立法工作是立法前期调研的总体目标。新丰江水库的特点主要是两个:第一,跨地区、跨流域。第二,污染防治的手段和措施应当体现跨地区、跨流域的特点。那么,对于新丰江水库水质立法,通过调研形成两种立法方向:第一,由河源本地立法,涉及跨流域、跨地区的污染防治,需要通过立法由省级协调。这样的立法方向在立法中应当通过哪些制度予以体现是立法工作的重点。第二,由省级立法,但是由河源市牵头实施跨地区、跨流域的污染防治,通过立法赋予河源市综合性的污染防治职权与跨地区的污染防治协调职权。两种不同的立法方向或者目标,决定了新丰江水库水质立法的不同内容,影响新丰江水库水质立法的实施效果。
1.3调研基本思路
  对新丰江水库水质立法虽然形成两种不同的立法目标与方向,但是充分掌握新丰江水库的环境问题、管理问题、法律问题等信息情况是立法调研所必须的、共同的,因此调研主要围绕以下几个方面展开:
  (1)了解河源市新丰江水库及库区6个乡镇的环境情况。包括调查掌握水质监测数据和资料,调查掌握生态保护情况,实地感受水库水环境与生态系统情况,调查了解污染源及污染路径。
  (2)了解新丰江水库集雨区(包括河源市的源城区、东源县、连平县、和平县及韶关市新丰县)社会经济发展状况。包括当地的产业布局、产业政策、发展重心、环保法律与政策及其执行情况、区域经济社会发展合作关系等,深入了解和分析新丰江水库水质变化状况及水污染形成的根本原因。重点调研新丰县马头镇等韶关市与河源市交界区域的水质保护现状、存在的薄弱环节和对新丰江水库水环境的影响。
  (3)了解利益相关主体对立法的态度。充分了解利益关系主体对立法的期待,是保证立法能够客观反映社会发展规律并最终实现立法预期目的的关键。因此,在立法前调研阶段应当充分接触可能的利益关系主体,包括集雨区内市、县、镇三级政府及其环保主管部门、其他相关部门(例如水务、国土资源、城乡规划建设、农业、林业、海事、旅游、移民部门等)、污染源头政府环保主管部门、当地利益受影响群众、水质安全受影响主体等。了解上述主体对由于新丰江水库水质问题而受到的影响,以及对立法的期望。
  (4)走访和了解在水域水质保护,特别是人工湖水库水质保护拥有实际操作经验、已经出台相应地方立法并取得良好社会效应的其他水库水质保护的经验做法,对比新丰江水库实际情况选择可用以借鉴的宝贵经验。
  (5)了解河源市关于水污染防治、水生态保护、预防水土流失、生态补偿转移支付、土壤污染防治、农业面源污染防治等相关的政策法规及其实施情况。
1.4 调研方法
  项目调研采取了资料收集法、实地调查法、技术方法、系统分析与综合分析相结合的方法。从网络、书刊、杂志、地方政府文件等渠道收集新丰江水库流域自然地理概况、社会经济状况、水资源状况、水源地保护状况、水源地保护区的划分与保护情况等基本资料,了解熟悉新丰江水库自身的基本情况,收集国家、地方有关水质、水体方面的法律、法规、政策等相关规定,作为本次调查的理论基础;通过实地考察、走访有关主管部门,数据收集等方式,对新丰江水库集雨区内对水质有较大影响的区域(特别是韶关市与河源市交界区域)进行详尽调查;利用相关部门长期监测的资料数据,并通过实地调查,依照国家、地方有关水质、水体方面的法律、法规等相关规定,采用统计分析方法,利用现代技术手段,对新丰江水库作出水质评价,识别流域内的主要污染物种类、污染特征;从新丰江水库各入库支流的汇入情况及主要污染源分布状况,对集雨区内的污染源进行调查并评价;从水质评价、水质污染状况评价角度对新丰江水库水环境质量现状进行分析。
1.5 调研执行情况
  调研立项后,课题组先后赴河源、韶关新丰县和茂名调研。在河源市,河源市环保局组织召开了两次调研座谈会:第一次是与环保局的政策法规科、环评规划科、总量控制与考核科、市环境监测站、水质与生态保护科、环境监察分局、万绿湖环境监察分局、源城区分局、东源县环保局的负责人以及河源市人大代表座谈;第二次是与河源市发展和改革局、经济和信息化局、移民局、海事局、国土资源局、住房和城乡规划建设局、水务局、农业局、林业局、旅游局、法制局的负责人座谈。在河源市环保局的协助下,课题组还分别与万绿湖风景管理委员会、新丰江林管局、韶关新丰县环保局、茂名环保局开展座谈并实地考察了新丰江水库和茂名高州水库。
  根据本报告1.3调研基本思路,本报告将从第2部分开始,具体阐述调研基本思路所确定的内容,分述如下:
  第一,了解河源市新丰江水库及库区6个乡镇的环境情况。包括调查掌握水质监测数据和资料,调查掌握生态保护情况,实地感受水库水环境与生态系统情况,调查了解污染源及污染路径:该部分内容在调研报告的“3.1.1 库区水质现状”、“ 3.1.2主要入库支流水质现状”、“ 3.2 影响水库水质的可能因素分析”中阐述。
  第二,了解新丰江水库集雨区(包括河源市的源城区、东源县、连平县、和平县及韶关市新丰县)社会经济发展状况。包括当地的产业布局、产业政策、发展重心、环保法律与政策及其执行情况、区域经济社会发展合作关系等,深入了解和分析新丰江水库水质变化状况及水污染形成的根本原因。重点调研新丰县马头镇等韶关市与河源市交界区域的水质保护现状、存在的薄弱环节和对新丰江水库水环境的影响:本部分内容在报告的“2.2 区域社会经济发展概况”予以阐述。
  第三,了解利益相关主体对立法的态度。充分了解利益关系主体对立法的期待,是保证立法能够客观反映社会发展规律并最终实现立法预期目的的关键。因此,在立法前调研阶段应当充分接触可能的利益关系主体,包括集雨区内市、县、镇三级政府及其环保主管部门、其他相关部门(例如水务、国土资源、城乡规划建设、农业、林业、海事、旅游、移民部门等)、污染源头政府环保主管部门、当地利益受影响群众、水质安全受影响主体等。了解上述主体对由于新丰江水库水质问题而受到的影响,以及对立法的期望:该部分内容在报告的第6部分“新丰江水库水质保护政策法规建议”中予以阐述。
  第四,走访和了解在水域水质保护,特别是人工湖水库水质保护拥有实际操作经验、已经出台相应地方立法并取得良好社会效应的其他水库水质保护的经验做法,对比新丰江水库实际情况选择可用以借鉴的宝贵经验:该部分内容在报告的第5部分即“茂名高州水库与浙江千岛湖水质保护经验”中予以阐述,对茂名高州水库的情况予以综合分析,对浙江千岛湖环境保护的经验进行分析。
  第五,了解河源市关于水污染防治、水生态保护、预防水土流失、生态补偿转移支付、土壤污染防治、农业面源污染防治等相关的政策法规及其实施情况:该部分内容在第4部分“新丰江水库河源段推行的水质保护政策和措施”中予以阐述。
2 新丰江水库区域概况
2.1 区域自然地理概况
  新丰江水库位于河源市东源县,水域面积370km2,总库容139亿m3,多年年均进库水量达61亿m3,水库集水区地跨广东河源、韶关两市,总面积5813 km2(其中河源面积4340 km2,韶关面积1473 km2),是全国第七大水库和华南地区最大的人工湖,又因四季皆绿,处处是绿而获名“万绿湖”。
  新丰江水库的水库水质长期保持在国家地表水I类水标准,新丰江水库和万绿湖国家湿地公园先后入选中国优质饮用水资源开发基地、首批“中国好水”水源地、“广东十大最美湿地”。
  水库目前以防洪、供水为主,兼顾发电、灌溉、航运等,是一座综合利用的水利枢纽工程。新丰江流域属亚热带季风气候区,西北为九连山脉,东南为灯塔盆地,地势由西北向东南倾斜,流域内水量充沛,主要受锋面雨和台风雨影响。降雨特点为雨量多、强度大、汛期长,降雨时程及地区分布不均。
  区域地形地貌较为复杂多样,地貌类型以山地、丘陵和山间小盆地相结合为主。境内多崇山峻岭,西北部有九连山脉,南部有连花山支脉。被水流侵蚀而形成的平缓起伏丘陵分布最广,其间夹有大小不等的山间与河谷盆地。景观地貌有典型的丹霞地貌和岩溶地貌。
  新丰江流域集水面积5813km2,发源于新丰县的玉田点兵。流域跨韶关、河源两市,流经韶关市的新丰和河源市境内的连平、东源、源城等4个县区。河源流域内大于100km2以上的二级支流有船塘河、连平水、大席水、忠信水等11条。流域上游多属丘陵山区,植被良好。干流全长163km,境内长84.1km,河床坡降1.29‰,落差较大。新丰江水库径流主要由降水形成,径流年内分配不均匀,1月至9月为新丰江水库的丰水期,径流量占年径流量的79. 15%,10月至翌年3月为水库的枯水期,径流量占年径流量的20.85%。
  新丰江给水区域位于韶关新丰县及河源市的西侧,包括东源县、连平县及和平县、源城区的部分,区内土壤类型复杂多样的,土壤资源比较丰富。新丰江集水区的土壤类型多为赤红壤,由砂岩和板岩风化发育而成,受地形、气候和植被的影响,具有红壤化向砖红壤化明显过度的性质。土层厚薄不一,质地多为壤土,疏松湿润,多石砾,养分状况及水热条件良好,表达土层有机质含量较高,一般有4%至5%。
  新丰江库区范围内有水生植物13科17属21种,浮游藻类8门26属27种。湿生陆生植被主要分布在湖岸、河岸地段的消落区中,连片面积较大的地段,包括龙凤岛南侧(0.1公顷)、回龙村口(0.7公顷)。挺水植物、浮水植物与沉水植物群落均集中分布在特定的地点。新丰江库区内的高等植物除了为库区提供大部分第一性生产力外,还向各种水生动物提供了繁衍、栖息、觅食的场所。新丰江库区内浮游藻类共8门,除裸藻门未出现外,其他各门淡水藻类均有出现。从藻类的种类来看,其组成复杂多样,未构成单一或少数几种藻类占绝大多数的现象,浮游植物的群落演替尚处于早期阶段。
2.2 区域社会经济发展概况
  “十二五”期间,河源市开展了三次产业结构调整,第一、二、三产业由2011年的13.6∶47.1∶39.3调整为11.9∶45.2∶42.9。2016年实现规模以上工业增加值360亿元,年均增长14.2%。高技术产业快速发展,五年新增高技术企业57家,2016年实现增加值87.2亿元,占全市规模以上工业增加值的24.2%。2016年,制造业投资占固定资产投资的34.5%,生产性服务业增加值占地区生产总值的14.7%,一般贸易进出口总额占外贸进出口总额的24.1%,民营经济增加值占地区生产总值的64.5%。
  为了推动工业园区扩能增效,“十二五”期间投入开发资金130亿元,扩园42.81平方公里,园区开发面积达83平方公里,落户项目1041个,其中建成投产826个,新增规模以上工业企业300个。市高新区成为粤东西北首个国家级高新区。实现“五县三区”省级产业园(产业集聚区)认定“全覆盖”。电子信息、模具制造、新型材料等主导产业不断壮大,其中电子信息产业产值450亿元,五年增长2.8倍。加快万绿生态旅游产业园建设,建成巴伐利亚庄园等景区景点34个,新增国家4A级景区3家,引进了客天下等一批高端旅游文化项目。加快发展了现代服务业,电子商务快速发展,互联网交易额年均增长30%。市高新区物流园、龙川铁路编组站物流园加快建设。河源市是省农村金融推广示范市和改革创新综合试验区,设立了前海股权交易(河源)中心、广州股权交易中心河源运营中心。加快发展了现代农业,新增10个省级农业标准化示范区,灯塔盆地国家现代农业示范区成为国家农业创新与集成示范基地和国家农业科技园区。
  河源市拥有省级工程技术中心43家、省级产业技术创新联盟1家、国家级孵化器培育单位1家。市高新区成为首批省级“双创”示范基地。安排技改资金8.7亿元,推动167家规上企业投资112.4亿元开展技术改造,产业水平不断提高,着力推进供给侧结构性改革,“三去一降一补”效果初显,为企业减负33.5亿元,清退4家“僵尸企业”,化解商品房库存165万平方米。深化行政审批制度改革,合并调整压减行政审批事项464项,社会投资项目审批时限从180天缩短至37天,政府投资项目审批时限从210天缩短至45天。
  河源市是首批国家级生态保护与建设示范区,成功创建省林业生态市,建成国家级生态示范区1个、省级生态示范村镇园区31个、市级生态示范村152个。森林覆盖率达74.3%。完成森林重点生态工程任务404.08万亩,建设生态景观林带391.3公里,建成森林公园86个、自然保护区1个、湿地公园8个,森林覆盖率提高2.5个百分点。新建污水处理设施17座,完善配套管网88公里,污水日处理能力达32.6万吨。各县城建成生活垃圾填埋场,垃圾处理实现“一县一场、一镇一站、一村一点”。
  河源市社会经济发展目前面临的主要问题有以下几点:一是传统动力逐渐减弱,新的发展动能尚未形成,特别是工业化仍处在初级阶段,产业层次偏低、创新能力较弱,企业整体竞争力不强,处于微笑曲线的底端;二是用地条件、环境容量和劳动力矛盾日益突出,人才不足,资本市场不发达,交通网络有待完善,物流和生产成本较高;三是城镇化率较低,城镇要素集聚功能不强,辐射带动能力弱;四是民生欠账较多,基本公共服务供给能力不足,与人民群众的需求还有较大差距。
  由于河源市产业层级较低,产业升级带来的经济发展对生态保护与污染治理的带动作用不明显,而低端产业造成的环境压力对河源的经济社会发展与环境保护又会造成冲击与冲突。因此,河源市新丰江水库环境保护面临经济发展与水质保护的双重压力。
3. 新丰江水库水质现状与污染源分析
3.1 水质现状
3.1.1 库区水质现状
根据环保部华南环境科学研究所对2012年至2017年9月新丰江水库常规监测数据分析所得,新丰江水库TP、重金属、氰化物、挥发酚、石油类、阴离子表面活性剂、硫化物等大多数指标常年低于检出限,以高锰酸盐指数、氨氮和综合营养状态指数等三个指标表征新丰江水库水质的变化趋势:

图1  新丰江水库高锰酸盐指数变化态势图

图2  新丰江水库氨氮变化态势图

图3  新丰江水库综合营养状态指数变化态势图
  
  结果表明,新丰江水库坝首区域水质满足地表水I类标准要求,综合营养状态指数为贫营养级,但是近年高锰酸盐指数和氨氮指标波动较为剧烈,综合营养状态指数呈明显上升趋势。
3.1.2主要入库支流水质现状
  根据环保部华南环境科学研究所对2011年至2016年新丰江水库主要入库支流常规监测分析所得,大多数指标常年低于检出限,以CODCr、氨氮、TP等3个指标对主要入库支流水环境质量进行分析,各支流水质变化趋势图如下所示:

图4  新丰江水库控制单元主要河流 CODCr变化态势图
图5  新丰江水库控制单元主要河流氨氮变化态势图

图6  新丰江水库控制单元主要河流TP变化态势图

  根据《广东省地表水环境功能区划》新丰江水库8条主要河流执行地表水II类标准,对2016年各主要支流水质进行评价,结果如下:
  骆湖水COD指标浓度在2.5~15.0mg/L之间,氨氮指标浓度在0.131~4.05mg/L之间,TP指标浓度在0.01~0.36mg/L 之间,2014年以来,水质总体呈好转趋势;根据2016年各指标年均值,骆湖水现状为地表III类水质,主要超标因子为氨氮(0.02倍,括号中为超标倍数,下同)、TP(0.47倍)。
  灯塔水COD指标浓度在2.5~16mg/L之间,氨氮指标浓度在0.073~2.04mg/L之间,TP指标浓度在0.12~0.86mg/L之间,2014年以来,水质总体呈好转趋势;根据2016年各指标年均值,灯塔水现状为地表III类水质,主要超标因子为氨氮(0.75倍)、TP(0.43倍)。
  船塘河COD指标浓度在2.5~12.0mg/L之间,氨氮指标浓度在0.11~1.13mg/L之间,TP指标浓度在0.03~0.28mg/L之间,2014年以来,水质总体呈下降趋势;根据2016年各指标年均值,船塘水现状为地表III类水质,主要超标因子为氨氮(0.062倍)、TP(0.37倍)。
  大席水COD指标浓度在2.5~8.0mg/L之间,氨氮指标浓度在0.013~0.32mg/L之间,TP指标浓度在0.005~0.08mg/L之间,2016各指标年均值满足地表II类水要求,但水质较2015年下降明显。
  连平水COD指标浓度在2.5~16.0mg/L之间,氨氮指标浓度在0.079~0.56mg/L之间,TP指标浓度在0.05~0.16mg/L之间,近年来水质较为平稳,2016各指标年均值满足地表II类水要求。
  忠信河COD指标浓度在2.5~14.0mg/L之间,氨氮指标浓度在0.036~0.47mg/L之间,TP指标浓度在0.03~0.11mg/L之间,近年来水质较为平稳,2016各指标年均值满足地表II类水要求。
  大湖水COD指标浓度在2.5~14.0mg/L之间,氨氮指标浓度在0.15~1.53mg/L之间,TP指标浓度在0.07~0.35mg/L之间,2014年以来,水质总体呈下降趋势;根据2016年各指标年均值,大湖水现状为地表IV类水质,主要超标因子为氨氮(1.0倍)、TP(1.63倍)。
  新丰江COD指标浓度在2.5~10.0mg/L之间,氨氮指标浓度在0.013~0.56mg/L之间,TP指标浓度在0.005~0.1mg/L之间,2016各指标年均值满足地表II类水要求,但水质较2015年下降明显。
  
图7  新丰江水库控制单元主要河流水质现状图

  综上,从水质类别分析,新丰江水库各主要支流中,新丰江、大席水、连平水、忠信河等四条河流水质情况较优,各指标均能满足地表II类水标准;骆湖水、灯塔河、船塘河为地表III类水质,主要超标因子为氨氮和TP;大湖水为地表水IV类水质,主要超标因子为氨氮和TP。
  从变化态势分析,骆湖水、灯塔水水质改善较为明显,氨氮指标年均值由2015年的IV类水平提升至2016年的III类水平;连平水和忠信河水质稳定,无明显变化;船塘河、大席水、大湖水、新丰江水质总体呈下降趋势。
  根据河源市监测站提供的检测数据外,环保部华南环境科学研究所于2017年1月对新丰江上游及河口、船塘河上游及河口选取样点进行水质测定。选取CODCr、氨氮、TP等指标对主要入库支流水环境质量进行分析。监测结果如下图所示。

图8  新丰江水库主要入库支流 CODCr指标浓度变化趋势图

图9  新丰江水库主要入库支流氨氮指标浓度变化趋势图

图10  新丰江水库主要入库支流TP指标浓度变化趋势图

  结果表明,从COD指标看,控制单元内各主要河流CODCr指标浓度在5-11mg/L之间,各断面均满足地表水II类标准,其中新丰江-梅坑河、连平水、新丰江河口、忠信河和船塘河(下游)断面指标浓度均低于检出限。
  从氨氮指标看,船塘河(上游)断面氨氮指标浓度为0.773mg/L(超标0.55倍),为地表水III类水质,其余断面氨氮均满足地表水II类标准要求。从TP指标看,新丰江-马头福水、大湖水TP污染较重,为地表水IV类标准,船塘河(上游)、船塘河(下游)和骆湖水断面TP为III类水标准,其余各河流TP均满足地表水II类标准要求。
  综上,根据补充监测结果,新丰江-梅坑河、连平水、大席水、新丰江河口、忠信河、灯塔河、船塘河口各指标年均值满足地表II类水要求;船塘河(下游)、骆湖水为地表III类水质,超标因子为TP;船塘河(上游)为地表III类水质,超标因子为氨氮和TP;新丰江-马头福水、大湖水为地表IV类水质,超标因子为TP。
3.2 影响水库水质的可能因素分析
3.2.1 流域污染源统计
  据环保部华南环境科学研究所对新丰江韶关-河源市新丰江水库控制单元工业污染源、城镇生活污染源、规模化养殖污染源、农村生活污染源、非规模化养殖污染源、种植业污染源、水产养殖污染源数据,统计如下。
表1  各类污染源主要污染物排放情况表

 

图11  新丰江水库控制单元各类污染源主要污染物排放情况图
  
  从以上图表可以看出,新丰江水库控制单元COD主要来源于种植业,其次为农村生活源和规模化畜禽养殖,分别占总排放量的41.42%、19.63%和19.35%;
  氨氮排放量主要来源于规模化畜禽养殖、农村生活源和畜禽散养,分别占总排放量的30.71%、22.07%和19.20%;
  TN排放量主要来源于规模化畜禽养殖、种植业、畜禽散养和农村生活源,分别占总排放量的34.36%、23.56%、16.74%和16.64%;
  TP排放量主要来源于规模化畜禽养殖、种植业、畜禽散养,分别占总排放量的37.68%,25.87%和19.78%。
  通过研究发现,新丰江水库控制单元内畜禽养殖规模较大,规模化养殖折算生猪60.17万头,非规模化畜禽养殖折算生猪24.08万头,畜禽养殖多采用厌氧工艺对污染物进行处理,该工艺对COD去除率较高,对氨氮、TN和TP去除率相对较低。因此,畜禽养殖在对新丰江水库控制单元COD不十分突出的情况下,对氨氮、TN和TP的贡献占绝对的优势。
3.2.2污染物入河量估算
  根据各控制单元污染物排放量,结合污染物入河系数,估算出各控制单元污染物入河量,结果如下表所示。
表2  各控制单元污染物入河量估算表


图12  各控制单元氨氮入河量估算比例图

图13  各控制单元氨氮入河量估算比例图
表3  新丰江水库控制单元各类污染源主要污染物入河量估算表

 

图14  新丰江水库控制单元各类污染源主要污染物入河量估算比例图
  
  按照空间分布,主要污染物入河量位列前三的控制单元为新丰江韶关控制单元、忠信河控制单元和大湖水控制单元;主要污染物入河量较小的控制单元有新丰江水库库区控制单元和大席水控制单元。按照污染源类型,规模化畜禽养殖污染物入河量分别占COD、氨氮、TN和TP入河总量的33.97%、42.48%、48.71%和54.92%。
3.2.3主要污染源类别
  多年来广东省政府及河源、韶关市政府一直关心新丰江水库的生态环境保护,控制单元内各级政府也通过牺牲发展,换来了新丰江水库水质保持来之不易的《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)I 类水平。但随着库区群众脱贫愿望日益强烈,集水区城镇化进程不断加快、群众生活生产方式的转变以及产业发展,新丰江水库水质保护面临的形势日益严峻。
  (1)规模化禽畜养殖
  根据河源统计年鉴,2012年-2016年,河源市生猪出栏保持在100-110万头,家禽出栏保持在2950-3150万只。现有年出栏商品猪500头以上的养猪场584户,其中年出栏10万头的养猪企业1个(东瑞集团食品股份有限公司,下设6个猪场,共出栏23.5万头。来源:2016中央环保督查数据),年出栏1万头以上的养猪场12个。万羽以上的规模养鸡场519个,其中年出笼10万羽以上的规模养殖企业10家(来源:畜牧业统计监测系统),养殖量分别占全市养殖总量的70.2%(2016中央环保督查数据)和46.6%(畜牧业统计监测系统),河源温氏禽畜有限公司养鸡合作农户共1300多户,但其出栏肉鸡规模大多在万只以下。
  禽畜养殖主要存在以下问题:第一,畜禽养殖场大多建在郊区或是村镇边缘地区,以散养模式为主,缺乏专业技术人员管理与指导,存在养殖场规划不合理、设备设施简陋、饲料单一、传染病防控能力差、不注重药物保健品投入、用药不当、基层从事养殖的工作人员逐年减少等突出问题。第二,环保设施建设有待提升,防治能力依然薄弱。污染防治力度与畜牧业发展现状存在较大差距,畜禽养殖场污水综合处理设施、粪污堆放场渗滤液收集系统、病死畜禽废弃物集中处置场所尚未全部建设到位,存在一定的环境安全隐患。
  以上问题带来了新丰江水库控制单元水环境的污染。根据有关资料统计,2015年新丰江水库控制单元内存在大量的畜禽养殖,规模化养殖折合生猪出栏量约60.17万头,专业户和散户养殖折合生猪出栏量约24.08万头。大量养殖废水经过简单处理排放入河。根据估算,新丰江水库控制单元规模化养殖污染年排放COD、氨氮、TN、TP总量分别是3682.35t、346.57t、1028.53t和167.46t;非规模化养殖年排放COD、氨氮、TN、TP总量分别为2109.54t、216.73t、501.02t、87.90t;因畜禽养殖排放的COD、氨氮、TN、TP占新丰江水库控制单元COD、氨氮、TN、TP排放总量的30.44%、49.91%、51.10%、57.45%,给新丰江水库控制单元水环境带来了严重的污染负荷。此外,新丰江水库控制单元目前主要未达标河流包括船塘河、大湖水、骆湖水和灯塔河,主要污染因子为氨氮和TP,而对以上河流91控制单元污染源排放现状分析发现,规模化畜禽养殖是这几个控制单元氨氮和TP的最主要来源,大湖水控制单元和骆湖水控制单元中规模化畜禽养殖TP排放量分别占控制单元TP排放总量的77%和69%。
  (2)农业面源污染
  根据2015年河源及韶关农业部门统计数据,新丰江流域内共有耕地58.82万亩,年使用氮肥1.26万t,磷肥0.24万t,复合肥0.14万t,三种肥料共计1.97万t,亩均使用化肥110.32kg。根据《第一次全国污染源调查-农业污染源》中肥料流失手册,结合新丰江流域具体情况,取TN流失率为5%,TP流失率为3%进行计算。新丰江流域每年造成相关养分流失,氨氮202.82 t、TN705.19t、TP115.00t。因此,不合理的化肥施用方式带来的农业面源污染加速了入库河流水质的恶化趋势。
  (3)农村生活源污染
  新丰江水库控制单元内城镇化进程的加快带来了人口持续增长以及群众生产生活方式转变,然而,区域内配套的污染治理设施却严重滞后,导致城镇和农村生活污染问题突:
  第一,污水处理设施建设严重不足。据初步统计,新丰江水库控制单元内生活污水排放量约为3577.3万t,COD、氨氮、TN、TP的年排放量分别是4819.63t、348.28t、702.55t、64.22t,分别占新丰江水库控制单元内各污染物排放总量的25.33%、30.86%、23.47%、14.45%。环保部华南环境科学研究所根据新丰江集水区域内人口数量,计算得出2015年新丰江流域内农村生活污染源排放总量为COD 3735.86t/a,TN 498.11t/a,NH3-N 排放量为249.06/a,总磷排放量为49.81 t/a。目前,农村生活污水处理最大的难度在于农户的分布分散,而分散管网建设有一定困难,而已有的城镇生活污水处理厂的处理能力又无法充分发挥。根据河源市2015年环境统计数据库的统计显示,新丰江水库控制单元30个乡镇仅连平县城元善镇、库区半江镇、双江镇、涧头镇、锡场镇、新港镇、新回龙镇和新丰县丰城街道等8个地区建成运行生活污水处理厂,与广东省住房和城乡建设厅在《加快推进粤东西北地区新一轮生活垃圾和污水处理基础设施建设实施方案》中要求的“到2018年底实现乡镇一级污水处理设施全覆盖、80%以上农村生活污水得到有效处理”的生活污水处理目标尚有较大差距。大量生活污水直接排入周边水体,对新丰江控制单元内水环境造成严重影响。
  第二,固体废弃物收集、处理设施滞后。截止2015年底,河源市主要地区生活垃圾处理“一县一场”工程未全面完成。生活垃圾尤其是农村生活垃圾收集转运管理机制有待提高,生活垃圾随意丢弃、部分垃圾直接入河现象仍然存在。
  (4)水土流失
  河源市局部地区存在严重的水土流失问题。据初步统计,库区内沿库岸约15m消落带长达约600km,因水位涨落而造成的崩岗有600多处。此外,由于自然环境的脆弱性和近期不合理开发等人为因素的影响,区域有生态退化和环境恶化的风险。矿区生态环境恢复治理未引起高度重视,矿山生态地质环境形势严峻。一些矿山长期非法开采,尾矿不合理堆放,这些问题造成矿产资源无法综合开采利用、植被和生态毁坏、水土污染,同时还容易引发滑坡、水土流失等地质灾害。此外,大广高速等项目的加速建设对局部地区的森林植被造成破坏,在一定程度上影响了区域生态环境。由于不合理的矿产开采以及区域发展过程中必然面临的基础建设等问题,造成的植被破坏,已严重影响了局部区域的生态环境,加剧了区域性水土流失,对区域的生态安全造成了严重威胁。
  (5)矿场、餐饮业、船舶污染
  目前东江流域新丰集雨区内梅坑镇新坪村、马头镇下村、黄礤镇三岔村等地存在矿场,这些露天矿场及尾矿库受雨水冲刷造成水土流失和面源污染,破坏当地的生态环境,特别是大量矿渣破坏植物的正常生长,堵塞河道,影响河流生态系统的发展,如不及时清理整治,将会对周边水环境带来极大的污染隐患。
  餐饮行业污染治理措施不足,废水污染严重。主要包括洗涤废水、一般生活废水和废弃物。洗涤废水主要包括清洗各种食材、餐具以及餐巾、毛巾等纺织物所排放的废水,它们未经处理直接排入河流,容易造成水质富营养化。餐饮行业的废弃物主要包括餐饮单位、集体食堂、居民家庭等产生的厨余,废弃或过期的食物以及食用油脂等。
  新丰江水库库区内有东源县万绿湖船舶管理有限公司、东源县新丰江库区客运船队水运企业,库区水路运输营运里程达536 km,拥有各种大小旅游船、渡船等数十艘,存在着机油泄露、游客扔垃圾等污染库区水体的污染隐患。
污染源治理项目汇总表

 

 


4 新丰江水库河源段推行的水质保护政策和措施
4.1 制定水资源保护规划,划分水功能区
  2007年,经省政府同意,省水利厅印发了《广东省水功能区划》,河源市共划分了39个地表水功能区,其中河流水功能区一级区22个,水库功能区一级区17个。全市共划定了市区和县城饮用水源保护区13个,其中2000年省政府批准新设立13个、2005年批准调整一个,划定了乡镇集中式饮用水源保护区98个。对水功能区和水源保护区树碑立界,明确在饮用水源保护区内严禁建设与供水设施无关的各类项目,禁止在一级水源保护区内设立新的排污口。2010年编制了《河源市水资源综合规划总报告》,2013年编制了《河源市流域综合规划报告》,2015年编制了《河源市“十三五”水利发展规划》,2017年编制了《河源市饮用水源地安全保障规划》,上述规划均获河源市政府批准并在实施中。
4.2实施严格的水资源管理制度
  2013年,河源市政府出台了《河源市最严格水资源管理制度实施方案》和《河源市实行最严格水资源管理制度考核细则》,确立了“用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污”三项控制指标为主要内容的水资源严格管理制度。2016年4月,市政府印发了《河源市实行最严格水资源管理制度考核办法》,确定了今后一段时期市、县区水资源管理的三条红线控制指标,即2016-2030年用水总量控制指标和2016-2020年用水效率控制指标、水功能区限制纳污指标。市政府成立了由分管副市长任组长、市直有关单位主要负责人为成员的“河源市最严格水资源管理考核工作领导小组”,下设的办公室在市水务局,由局长任办公室主任。2015年2月,经市委编办批准,市水务局新增设立了水资源管理科。市政府对辖区6个县区政府水资源管理工作每年进行一次严格考核。市政府、各县区政府和各有关单位认真抓好国家和省有关最严格水资源管理制度的落实,着力保护水资源。
4.3加强工业污染源防治
  (1)清理取缔“十小”企业,清理取缔不符合国家政策的严重污染水环境的生产项目。东源县、连平县、和平县人民政府及相关部门应建立长效机制,加强监督管理,严格禁止新建不符合国家政策、装备水平低、环保设施差的小型工业企业。
  (2)开展企业超标排污专项整治行动。对新丰江水库控制单元内的工业企业开展污染物达标排放专项整治,在集中调查的基础上,依据工业企业污染物排放情况进行分类整治,列出详细整治清单,明确排污企业名称、达标状况、整治任务、整治时间,做到“一企一策”。对于长期超标排放或者不能稳定达标排放的工业企业,由所在县政府依法立即组织实施停产整治,确保稳定达标。对拒不执行停产整治决定的,坚决实施停业关闭,确保实现所有工业企业水污染物稳定达标排放。
  (3)强化工业聚集区水污染治理。对深圳南山(连平)产业转移工业园的环保基础设施进行排查,明确各企业废水预处理、集聚区污水与垃圾集中处理、在线监测系统等设施是否符合要求,对不符合要求的集聚区列出清单并提出限期整改计划。
4.4 推进城镇污水系统建设与改造
  (1)污水处理设施建设与改造。科学选择污水处理工艺,结合纳污范围和人口分布,分区推进生活污水集中处理设施建设。对现有城镇污水处理设施因地制宜的进行改造,以提高脱氮除磷能力为核心任务,实施污水处理厂技术改造,进一步提高出水水质。争取在2017年前达到一级A排放标准以及广东省地方标准《水污染物排放限值》(DB44/26—2001)的较严值。新建、扩建和改建城镇污水处理设施全面执行一级A排放标准以及广东省地方标准《水污染物排放限值》(DB44/26—2001)的较严值。到2018年,基本实现《广东省住房和城建设厅等部门关于印发<加快推进粤东西北地区新一轮生活垃圾和污水处理基础设施建设实施方案>的通知》(粤建城〔2015〕242号)提出的建设任务和工作目标,即县城污水处理率达到85%,乡镇污水处理设施全覆盖。
  (2)完善污水处理厂配套管网进一步完善已建污水处理设施的配套管网,推动雨污分流建设,并与水利工程、湿地公园和生态水网建设有机结合,充分发挥污水处理设施的效益。难以改造的,采取截流、调蓄和治理等措施。新建污水处理设施的配套管网同步设计、同步建设、同步投运。
  (3)切实推进污泥无害化处置。污水处理设施产生的污泥应进行稳定化、无害化和资源化处理处置,禁止处理处置不达标的污泥进入耕地。加快推进污水处理厂污泥无害化处置设施建设。现有污泥处理处置设施于2017年底前基本完成达标改造,到2020年底前,控制单元内污泥无害化处理处置率达到90%以上。
4.5 推进生活垃圾处理设施建设
  (1)建设各县区生活垃圾无害化处理设施,并加强完善垃圾渗滤液收集系统和处理设施配套建设。实现县级以上城镇垃圾填埋场的渗滤液处理达标排放,推进东源县新港镇垃圾处理厂升级改造,并新建忠信镇垃圾处理厂、元善镇生活垃圾填满场、新丰县卫生填埋场、东源县生活垃圾处理厂,提高生活垃圾处理能力,以解决地区生活垃圾处理问题。
  (2)完善城镇垃圾收运与转运系统。建立健全与生活垃圾无害化处理、资源化利用相配套的收运体系,加快推进东源县新港镇等21镇生活垃圾转运站项目,配套完善“一镇一站”生活垃圾转运站工程,以城带乡,扩大生活垃圾收运范围。在城市推广生活垃圾压缩式收运方式,加强压缩式生活垃圾转运站建设与升级改造。对短途生活垃圾运输,优先采用压缩式生活垃圾车收集运输;对远途生活垃圾运输,在统筹布局的基础上建设压缩式生活垃圾转运站,提高运输效率。
  (3)及时更新环卫车辆,淘汰敞开式收运车辆,实现生活垃圾密闭化收运,减少收运过程中的二次污染。在生活垃圾分类示范的地区配套建设生活垃圾分类收运设施。
  (4)建立县、镇、村三级环卫队伍,制定环境卫生管理办法,全面清理辖区内道路、河道两旁堆积的生活垃圾,杜绝乱堆乱放行为,定期打捞镇区河涌垃圾,减缓生活垃圾对水环境造成的二次污染。对于无法收运的生活垃圾采用堆肥、沼气、卫生填埋等方式就近处理。
4.6 加强畜禽养殖污染防治
  根据《河源市畜禽养殖管理办法》《河源市现代生态畜牧业发展总体规划和区域布局》等相关文件,划定新丰江水库控制单元内畜禽禁养区、限养区和适养区:
  (1)禁养区划定范围。各县城镇(街道)城市规划区和城市建成区、经市级以上人民政府批准的工业园区及各工业集聚区块、新丰江干流两岸1000m范围内陆域、集中式饮用水源保护区的一级保护区和二级保护区、各级自然保护区的核心区和缓冲区、各级风景名胜区、各级文化教育科学研究区、各级森林公园重要景点和核心景区、各级文物和历史遗迹保护区、居民集中区、医疗区、温泉旅游度假区、游览区、生态景观控制区及休闲的区域范围属于畜禽禁养区,畜禽禁养区域内禁止新建、扩建、改建畜禽养殖场(含养殖户、散养农户,下同),2017年底前全面完成禁养区内畜禽养殖场(小区)和养殖专业户的清退工作。
  (2)限养区划定范围。新丰江干流两岸1000~2000m范围内陆域、高速公路、国道、铁道两侧500m范围内陆域、集中式饮用水源保护区的准保护区、各县城镇(街道)城市规划区和城市建成区范围边界常年主导风向上风向1000~2000m、其他风向500~800m的区域、各行政村除村民相对集中居住区外、村庄建设规划区范围内的区域、各级自然保护区的实验区、各级风景名胜区外围保护地带、各级森林公园重要景点和核心景区以外的其他区域属于畜禽限养区。畜禽限养区域实行畜禽养殖存栏总量控制。畜禽养殖存栏总量超过畜禽养殖存栏控制总量的,不得新建、扩建畜禽养殖场。
  (3)开展限养区、适养区养殖场整治工作。现有年存栏500头以上的规模化养猪场建议采取“干清粪、粪便生产有机肥或粪便沼气处理,污水进行厌氧—好氧—深度处理达标排放,沼渣沼液综合利用相结合”等治理模式;年存栏50头以上、500以下养猪场重点推广沼气工程、多级氧化塘或集中存储沉淀处理污水、粪便及污水上山下田入塘的治理方式;存栏量50头以下的散养户建议建设三级化粪池或沼气池进行治理。
  (4)积极推动生态化、标准化养殖场(区)建设,建立一批生态健康养殖示范畜禽养殖场(区),发挥龙头企业的示范带动作用和农村经济合作组织的纽带作用,从源头控制污染,实现清洁生产。对于养殖50头以上且达不到规模化的专业户,要积极引导其建设排污设施,禁止养殖废水直排。开展生态养殖和固废综合利用试点示范,引导畜禽养殖产业发展模式向生态化转型,推动种养结合、废弃物循环利用、无公害畜禽产品生产等农业清洁生产和循环经济模式,将污染治理与能源开发、资源回收利用有机结合,继续做好各种实用型沼气工程,鼓励建设规模化畜禽养殖场有机肥生产利用工程,不断提高养殖废弃物的综合利用水平,做到畜禽养殖废弃物减量化、无害化、资源化。
  (5)大力发展生态养殖,因地制宜推广干清粪或铺垫式节水清粪、有机肥生产、沼气化处理、农牧林种养结合等多种形式的畜禽养殖污染防治实用技术和生态养殖模式。采用“共建、共享、共管”的模式建设污染防治设施。启动畜禽养殖污染防治及固废综合利用试点示范工程建设经验并逐步推广。新建、改建、扩建规模化畜禽养殖场(小区)要实施雨污分流、粪便污水资源化利用。
4.7 加强农业面源污染综合防治
  制定实施农业面源污染的综合防治方案。推广低毒、低残留农药使用补助试点经验,开展农作物病虫害绿色防控和统防统治。着力减少化肥、农药使用量,大力推广节水技术、测土配方施肥、精准施肥技术和机具、病虫害绿色防控和生物有机肥、低毒低残留农药应用。开展环境友好型种植、养殖废弃物资源化利用和农田残膜、农药包装废弃物回收、无害化处理,提高农业废弃物利用率。完善高标准农田建设、土地开发整理等标准规范,新建高标准农田达到环保要求,建设生态沟渠、污水净化塘、地表径流集蓄池等设施,净化农田排水及地表径流。到2020年,测土配方施肥技术推广覆盖率达到90%以上,化肥利用率提高到40%以上,农作物病虫害统防统治覆盖率达到40%以上。
4.8 调整种植业结构和布局
  坚持以市场需求为导向,立足资源禀赋和生态优势,合理布局优势特色产业,稳定发展特色水果、茶叶、南药等园艺及林下经济作物。建立科学种植制度和生态农业体系,推广与种植业、养殖业和加工业紧密结合的生态型农业,同时多元化发展乡土休闲观光、美丽乡村旅游等。种植业方面形成优质水稻生产区、优质蔬菜生产区、特色水果产业带、有机茶叶产业带等,制定政策鼓励使用人畜粪便等有机肥,减少化肥、农药和类激素等化学物质的使用量,推进农业清洁生产,实现农业生产生活物质的循环利用,推动粗放农业向生态农业转变。
4.9 加快农村环境综合整治
  (1)建设农村污水处理工程。注重加强农村污水处理,提升农村卫生条件,逐步改变“脏乱差”面貌。离城镇较近且符合市政管网接入要求的村庄,污水采用城乡统一处理技术模式,将污水纳入邻近的污水处理厂集中处理;人口规模小、地形条件复杂且污水不易集中收集的村庄,宜采用庭院式小型湿地、污水净化池和小型净化槽或氧化塘等经济实用、运行管理简单的分散处理技术;布局相对密集、人口规模较大、经济条件较好的村庄,推广采用活性污泥法、生物膜法和人工湿地等集中处理技术;在污染负荷较大且污水难于收集的小流域,可在小流域出口建设人工湿地,对成片的农村生活污水进行净化处理。鼓励有条件的村庄实施雨污分流。加强对农村生活污水治理设施的运行管理,积极探索建立政府、企业、社会多元化资金投入机制,保障日常运行经费,确保污水处理设施稳定运行。
  (2)开展农村生活垃圾收集处理。依据农村经济社会发展状况,因地制宜开展农村生活垃圾收集处理,鼓励农村垃圾分类回收,实现生活垃圾资源化和减量化。在城镇化水平较高、经济较发达的村庄推广城乡生活垃圾一体化处置技术模式,即“户集、村收、镇转运、县处理”;布局分散、经济欠发达、交通不便的村庄,要在推行垃圾分类基础上,选取有机垃圾与秸秆、稻草等农业废物混合堆肥以实现资源化利用,无法资源化利用的垃圾定期运到附近乡镇垃圾处理设施进行处理。各村逐步建立环卫保洁制度和垃圾收集运输机制,通过每家每户参与以及鼓励农村低保人员就业等多种形式,建设专职环境卫生保洁队伍,并配备垃圾收集池及垃圾转运车辆,维持农村环境卫生保洁长效运行。
5 茂名高州水库与浙江千岛湖水质保护经验
5.1 茂名高州水库
5.1.1 高州水库概况
  高州水库位于广东省西部,茂名市高州东北部,位于鉴江流域上游山地,东经110°59′至111°23′,北纬21°58′至22°19′之间,是全国大型水库之一,由良德、石骨南北两个库区组成,南北之间通过一条长约0.7km的运河相连接,2006年扩容之后总库容12.8亿m3。高州水库及朋情河、古丁河、深镇河等3条主要入库河流,流域范围总面积(主要集水区域)约1022km2,基本全部处于茂名高州管辖范围内。
5.1.2 高州水库水质保护目标及存在的问题
  在《广东省地表水环境功能区划》中,高州水库及主要入库河流都属于Ⅱ类水环境功能区,水质目标为Ⅱ类,主导功能是饮用、农业、防洪、发电用水。
  自2010年以来,高州水库库区及入库支流水环境质量总体属II类水,但库区TN、TP水平已降为III类水标准,处于轻度富营养化水平,具备潜在的富营养化威胁,部分库区已经发生过富营养化导致的蓝藻爆发现象。
  导致库区水体TN、TP等富营养化指标较高的主要污染源有以下几个方面:
  (1)集水区区域农业面源负荷高且水土流失严重,导致化肥中大量氮磷被降雨径流携带进入水库
  水库集水区流域内人口较多,2012年人口约29.00万,常住人口约21.7万,社会经济发展需求较大。目前,集水区内林地约113.6万亩,但沿库周边多数山地被开发利用,大量种植经济林,其中经济林占地面积高达19.64万亩,占库区林地的17.3%。据估计,集水区内每年施用化肥58661吨,农药374吨。高州水库集水区属于亚热带地区,降雨量大,坡地较陡,水土流失比较严重,库区有水土流失面积127.17km2。化肥中的氮磷等营养有相当大的比例在当季不能被植物吸收,雨季容易随地表径流进入河流,最终汇入水库,造成水库水质下降。此外,水库临水第一重山大部分被开发,农业面源直接进入水库,是水库水质总氮总磷超过Ⅱ类水质标准的主要原因之一。
  (2)库区环保基础设施差,生活污染物未得到充分处理,大量氮磷等污染物直接排入入库支流
  目前,库区集镇污水收集处理系统大部分刚完成主体部分的建设,尚未投入运营,生活污水大部分未经处理直接排放入河。根据人均排污系数法,计算可得集水区生活污水中COD、氨氮、总氮和总磷排放量分别为1206.66吨、261.97吨、341.08吨和24.53吨。此外,由于居民环保意识落后,部分生活垃圾甚至医疗垃圾直接弃置随雨水汇流入库,给高州水库水质保护带来极大压力。
  (3)分散的工业点源排放监管难度大,偷排漏排严重
  根据全国污染源普查资料,水库集水区内的工业污染源共34家,2012年COD排放量为278.61吨,氨氮为35.01吨。从行业来看,主要的排放行业为机制纸及纸板制造和畜禽屠宰。其中,工业污水、COD和氨氮均以机制纸及纸板制造业排放量为最大,分别占总排放量的98%、98%和99%。由于工业点源分散,达标排放监管难度大,偷排漏排时有发生,对高州水库水质保护带来极大隐患。
  (4)湖泊生态环境监测能力较弱,不能及时跟踪水环境指标的变化
  高州水库水质主要由高州市环境监测站与茂名市环境监测站以及水文局负责监测。采样地点分别是石骨、良德库区,全年采样2次,3月和9月上旬各1次。监测项目为水温、pH、高锰酸盐指数、透明度、叶绿素a等二十六个项目。采样频次和监测项目都偏低,不能及时发现水库水质指标的变化,特别营养水平短时升高导致的藻类爆发等水质恶化现象很难反映出来。
  (5)生态环境保护工作责权不清
  生态环境保护管理工作主要由茂名市政府牵头,组织市农业、林业、环保局等部门开展相关工作,但各部门存在管理机构职能重叠、责权不明等问题,需要成立相关独立机构开展工作,进一步加强生态环境保护工作。
  (6)环境预警及应急处理能力不足
  由于预警能力不足,高州水库多次爆发蓝藻水华,使常规尚优良的水库水源面临很大供水危机。此外,自然灾害的应急处理能力较弱。2010年9月21日,茂名市高州水库流域内发生特大洪水,马贵镇等地区遭遇超强降雨,形成的特大山洪泥石流给当地人民生命财产造成了重大损失。同时,山洪裹夹着大量的有机质、泥砂、植物、垃圾及家禽家畜等动物尸体进入库区,对库区水质造成了重大影响。
5.1.3 采取的生态保护工程措施
  针对上述问题,茂名市采取了多种措施防治水库污染,提升水库水质。
  (1)生活污水、生活垃圾收集处理
  目前集雨区内各镇正在建设生活污水收集处理工程,污水处理厂排放标准执行广东省地方标准《水污染排放限值》(DB44/26-2001)中的一级B标准。同时,集雨区114个村庄建立村级污水处理站,适合村落污水处理的工艺主要为生态处理工艺。建设配套的污水处理厂解决污水未经处理直接排放入河的问题,这是削减各集镇污水排放负荷、治理河流污染、保证入库水体水质的关键性措施。
  在每个行政村设立垃圾收集点,在集雨区7个圩镇中心附近建立垃圾转运站,建立高州市金坑垃圾填埋场。通过生活垃圾收集处置工程,库区各镇的所有集镇与村落生活垃圾基本实现集中收集、运输及处理。
  (2)集水区重点工业污染源清理工程
  根据茂名市人民政府文件《高州水库水源和生态保护方案》(2008年7月)。在高州水库集雨区内仅允许保留与居民生活密切相关的食品加工等工业。对集雨区内采石场、造纸厂等重点污染源进行清理,并升级改造食品加工企业的污水处理设施,使相应的污水能达标排放。高州水库全库区的工业废水污染源,污水处理设施根据工厂污水排放规模设定。发展生态旅游业,减少对库区水质的污染。
  (3)集水区内清理禁养区、整治限养区禽畜养殖项目
  对集雨区内养殖场进行关闭处理,据《高州市生猪发展规划与布局》(2010-2020年)和《关于高州水库周围养殖场整治的工作报告》等文件,高州水库集水区属于禁养区,为保护高州水库生态环境,采取措施关闭了库区水面附近及入库河流旁边的养殖场,包括规模化养殖场和农民散养家禽场所,控制农村畜禽散养数量。
  (4)集水区内医疗废物集中处理工程
  医疗垃圾贮存间进行重建并对医疗垃圾实施外运处置。建设医疗垃圾存储间,使集水区内的危险废物得到妥善安置,解决危险废物对周边环境和人群的安全隐患。
  (5)高州水库农业面源污染控制工程
  已在部分村镇开展农业面源污染控制示范工程,推广生态施肥技术和生态沟渠。生态施肥技术主要通过改变施肥方式与肥料种类等方法,提高肥料的利用率,减少化肥的使用量。在土壤测肥的基础上,量化了解库区范围内作物的施肥水平、方法与田地壤分情况,区分不同土壤类型的肥力情况,在保证不减产的前提下,对不同农作物实施优化施肥技术。在林地、园地与耕地上修建生态渠或将原排水沟改造建设为生态渠,于其中填充砾石并在表面种植大型水生植物,使农业径流排水流向两侧砾石槽,每隔一定距离设置沉砂槽以沉淀部分泥沙。利用生态渠内植物群落的生化作用和微生物的生命活动构成的多层次交错生态系统对污染物进行降解、吸附,达到沿程控污、净化水体的目的。
  (6)水库饮用水源保护区内林地和耕地建设生态公益林地项目
  集水区内严格保护林地,控制建设占用林地,积极利用荒坡地补充林地,巩固生态退耕成果,依法依规进行退耕还林,开展水源涵养林的建造与修复,防治集水区内水土流失。逐步改变保护区内商品林林地和耕地的用途,建设成生态公益林。
  (7)库区水域生态控藻工程
  根据高州水库的实际情况和藻类爆发的季节特征,以原位控藻工程为主,开展包括微生物群修复、投放滤食性鱼类或软体动物类等生物操控。
  (8)水库蓝藻水华应急处理工程
  成立应对高州水库蓝藻水华保障供水安全应急指挥部,统一指挥预警监测工作;整合预警监测资源,建立联动监测体系,成立高州水库水环境应急专家小组,为应急处置前后提供决策技术支持,形成高州水库蓝藻水华应急方案,购置蓝藻水华发生时应急设备。当水华已经发生时,在启动II级或I级蓝藻水华预警时,需同时考虑实施物理隔离与人工或机械捞藻工程。
  (9)水土流失严重的生态破坏区域的生态恢复工程建设
  在集水区水土流失严重地区进行退耕还林、还草项目。加强水土保持、推广生态公益林建设,区内不再新种植果树、速生桉,改良现有速生桉林。水库周边和入库河流干流周边一类区内禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。良德、石骨库区是高州水库的主要部分,对良德、石骨库区孤岛进行复林植草综合治理水土流失40亩,对库岸由于多年洪水冲刷产生的崩岸进行处理,减少水库淤积,为水库持续发展、维护水质、保护水资源起到一定积极的作用。以上综合治理措施有效的防止、控制、减少水库集雨区内的水土流失和有关泄洪道路的安全,使水库淤积有效减缓,改善库区的生态环境及其良性循环,确保库区的水源质量。
  (10)水库周边消落带生态修复工程建设
  对水库库岸消落带进行植被修复工程,种植选择具有克隆特性的植物(如芦苇等),兼顾植物的生长周期与特性。
  (11)水库集水区内生态观测站建设
  在高州水库集水区内建设生态观测站一个,并购置相关仪器设备。
  (12)集水区内生态示范村建设
  在高州市大坡镇福州村等村庄建立生态示范村,方案预计建立生态示范村的数量不少于10个。包括生态农业产业规划及配套工程、旧村改造、改水改厕、改灶等内容。
  (13)大岩河小流域生态保护试点工程
  以福州村为试点开展大岩河小流域生态保护工程,包括生态农业、农村生活污水治理工程、生态旅游发展三项措施。
5.1.4 工程的实施效果
  (1)污染负荷削减
  通过关闭规模化畜禽养殖场、控制农村畜禽散养数量、调整产业结构等多种措施,实现入库主要水污染物COD、总氮、总磷逐年削减。
  (2)生态保护
  通过产业结构调整,逐步实现公益林与水源涵养林面积逐年增加,使水土保持与水源涵养能力逐渐提高,做到水土流失情况有所减缓。
  (3)水库水质
  通过集水区内实施的主要污染物减排、生态修复等措施,实现高州水库COD、氨氮达到地表水II类水标准,并推动TN、TP呈现下降趋势,保持地表水维持在Ⅲ类水标准以上,水库营养状态维持在中营养状态,控制大规模蓝藻水华爆发。
5.1.5 管理措施的创新
  (1)从污染源头制定保护措施,实施综合整治
  水库生态环境保护是一项跨地区、跨部门、跨行业的系统工程,必须切实加强领导,周密组织协调。高州水库的水源保护和生态环境建设工作涉及到茂名市发改局、财政局、国土资源局、水务局、建设局、农业局、环保局、林业局、旅游局等政府相关部门的工作职能,以及高州市各相关政府部门的管理工作。为加强对高州水库水源和生态保护工作的领导,茂名市政府于2007年11月成立了高州水库水源和生态保护工作领导小组,统一协调和组织开展水源和生态保护工作。领导小组由市委领导任组长,成员包括高州市府领导、茂名市各相关政府部门,并设立办公室,加强对高州水库生态环境保护的组织领导和检查指导,对重大事项进行统一部署、综合决策,协调各部门、各地区之间的行动;实行环境与发展综合决策制度,定期研究解决生态环境保护中的重大问题。集水区内各镇政府也相应成立生态环境保护工作领导小组及其办公机构,各有关部门均要明确分管领导和责任室,形成分级管理、部门协调、上下联动、良性互动的工作局面。
  (2)保护与发展并重
  环境准入制度是实施“绿色壁垒”或“环境壁垒”的重要手段之一,该制度的实施有利于在项目审批阶段即控制住环境污染。因此,在高州水库集水区区域内执行严格的产业准入政策,利用环评审批,严格限制水污染严重的产业项目的进入。在此基础上,鼓励适合当地资源环境禀赋的生态产业的适度发展。在建设生态公益林和发展生态农业的同时,在保证饮用水源安全的前提下,考虑在集水区内适当规划发展农副产品加工业和生态旅游业。
  (3)通过立法方式对水库实施保护
  茂府[1995]38号《高州水库水源保护区污染防治管理暂行规定》茂府[1998]7号《高州水库库区保护管理若干规定》《高州水库水质保护管理条例》(2017.3)是高州水库水质保护的法律文件。上述适用于高州水库保护管理的文件,有效地保护了高州水库(水土生态)资源,保护和改善了生态环境,保障了高州市的生活用水和工农业用水和水质的需要,确保广大人民群众用水健康。
  (4)管理权限下放,根据水库的环境实施保护措施
  充分利用稽查手段,积极督促高州市环保局强化对高州水库的环境监察工作。加强信访工作,密切注意有关信息的收集、处理,群众对水库库区的投诉,属环境监察管理范畴的,优先处理。停止在高州水库集雨区内新增水污染物排放量和与水资源保护无关的建设项目环保审批。加强水库水质监测工作,按规范加强水库水质常规监测工作,发生突发事件时积极做好应急监测工作,发现水质异常,及时通报相关部门。
  开展企业环境行为分类和信息公开制度。完善公众参与环境监督制度。环境保护部门聘请人大代表、政协委员及其他公众代表担任环保监督员;环保监督员负责对环境保护部门的工作情况进行监督,并向环保部门反馈公众的意见。实行环境污染有奖举报制度。通过奖励甚至重奖手段,把有限的行政监督转化成无处不在的社会监督,引导公众参与意识,建立群众与政府环保部门的沟通渠道。
  (5)立法保护的管理体制为具体的保护措施提供标准,具有更精准的可操作性
  2016年12月颁布,2017年月实施的《高州水库水质保护条例》(以下简称《条例》),为高州水库水质的保护提供了地方性规范的模板。《条例》对高州水库的水质保护制定了具体的标准,按照标准实施水库水质监测将成为规范性的做法,这为高州水库水质保护的规范性提供了法律依据。此外,高州水库的水质保护需要在水库库区内对水库水质实施管理。《条例》应当对库区水质管理机构的权限作出具体规定,将执法措施具体化,这样会带来库区水质保护的具体监测与监管的实质性变化。
  (6)环境生态补偿制度发挥重要作用
  环境保护对农业、工业生产带来一定的影响,特别是茂名作为养殖大市,在发展养殖业的同时,环境污染治理压力巨大。在搬迁、治理、关停不合标准的养殖场、企业的同时,需要对农业、工业企业实施生态补偿。在生态补偿之外,还应当通过土地整治等措施,对搬迁的养殖场、工业企业引导进入整治的地区实施农业、工业生产。可能的话,在土地整治的基础上,划出适当规划土地,成为农业、工业的企业园区,实施养殖业、工业的规范养殖与生产。
5.2浙江新安江水库(千岛湖)
   5.2.1新安江水库水质现状
  千岛湖 (新安江水库),位于浙江省杭州市淳安县境内,小部分连接建德县西北。水库坝高105米,长462米;水库长约150千米,最宽处达10余千米;最深处达100余米。在正常水位情况下,面积约573平方千米,蓄水量可达178.4亿立方。千岛湖出境断面水质持续保持I类标准,市控以上地表水功能区达标率为100%,饮用水源,地水质达标率为100%,全域84条河流,没有一条“黑河、臭河、垃圾河”,被列入首批五个“中国好水”水源地之一。
  高州水库的水质保护与千岛湖水质保护的基础环境不同。高州水库从源流到库区,都在茂名辖区内。千岛湖60%的流域面积在安徽省境内。千岛湖水质保护从流域管理方面,与新丰江水库保护有相似之处。从管理权限上,高州水库的水质保护是在辖区内实施管理,协调权限大多集中在高州市,对高州的农业、工业、生活污染源的管理与治理措施可以做到统一整治。但是,新丰江水库与千岛湖涉及跨流域、跨省份的污染治理问题,特别是源头治理问题,即上游入湖、入库污染物的治理,需要协调跨省污染治理的权限、职责,因此污染治理的措施与高州水库污染治理的措施不同,而且难度较大。
   5.2.2 水质保护的创新管理措施
  (1)强化管理的规范性、协调性和一致性
  新安江水库所在的县人大、县政府先后出台数十个生态保护 的意见、方案和政策,确保水质保护目标的实现和管理机制的规范化、协调性和一致性。例如先后通过了《进一步加强千岛湖保护的决议》、《关于加快推进“美丽杭州”实验区建设的决定》、《关于加快推进淳安生态建设的若干意见》、《淳安县生态建设与环境保护新三年行动实施方案》、《关于印发淳安县乡镇主要河流和跨行政区域河流交接断面水质保护管理考核办法的通知》、《关于全面推进“五水共治”的实施意见》、《关于印发“十大工程”实施方案的通知》。
  (2)采用城镇、农村和湖区三区联治方式进行立体治理
  在城镇方面,一是加大截污纳管,按照“最快速度、最小影响、最好质量、最大理解”要求,实施精细化施工管理,截污纳管率从2013年的75%提升到2015年的95%。二是整治排污口,2015年新增投入3亿元,启动排污口整治,通过应纳尽纳、分级处置、提标排放,取消了218个国家社会排污口。三是污水处理厂提标改造,2015年启动扩容和深度提标工作,通过化学脱磷等工艺革新,主要污染物排放量下降30%以上,打造“千岛湖标准”。全县城市污水处理率达到94.52%,镇级污水处理厂负荷率达到82.7%,城镇污水处理厂监督性检测达标率100%。
  农村方面,一是治污工程全覆盖,按照人口、区位、产业等不同情况,采用集中处理与分散处理相结合方式。两年共投入资金13.7亿元,农户纳管率由2013年的30.9%提高到目前的82.2%,受益率100%。全县污水处理设施运行正常率达100%,出水水质合格率约95.63%。二是环境整治全域化。配足配强农村垃圾压缩式垃圾运输车、垃圾桶等设施设备,配足保洁员队伍,不断提高保洁员补助标准,开展最美保洁员评选活动,推行门前三包、村规民约、每月检查公示制度。2015年启动农村垃圾分类和减量化、资源化,逐步实现全覆盖。开展河道管理和库湾整治工作,严格原生态保护,推进涉水项目生态化建设,分段实施精细化施工,建立河长制管理制度,由县领导和乡镇党委政府主要领导担任河长,建立河道巡查制度。开展河道采砂专项整治,并全部建成污水处理设施。三是农业面源污染治理重实效。从2014年开始实施农药包装废弃物回收工程,每年安排资金370万元,设立135个回收点,废弃农药瓶按0.2-0.7元价格回收。2014年启动畜禽养殖整治,关停64家规模养殖场,建成智能化畜禽养殖液肥配送体系。四是加强森林资源保护。实施“护林复绿涵水”工程,推进林相改造、封山育林,涵养源头活水,完成营林面积63898亩。
  湖区方面,一是7个景点污水统一收集上岸。二是出台采砂船、货船退出或污水强制性收集措施。三是湖区设立四道垃圾拦网,实施与安徽联合打捞机制,建立湖区垃圾市场化运作模式。投入1000余万元,建成湖区垃圾资源化利用工程,将湖面垃圾变废为宝。四是开展网箱到期退出工作。五是开展湖区垂钓联合整治行动。六是智慧护水。从2014年起,投资6000万元建设千岛湖水质监测预警平台,构建污染源在线监测、环境质量实时监测和水质预警监测于一体的智慧环保体系。
  (3) 环境监管网格化,落实县、部门、乡镇和村、企业四级责任
  新安江水库所在地组建县“五水共治”指挥部,成立农村治污办、河长办等,建立部门联动机制,落实乡镇、村的主体责任。乡镇成立农村治污工程项目部,负责农村治污工程建设、清洁乡村、河长制、水利设施建设等。建立村级“五水共治”巡查员,负责“五水共治”的现场监督、后续管护等工作。建立企业环境巡查机制,每月对县重点监控企业、乡镇污水处理站、沿湖沿溪沿主干道宾馆酒店、农家乐、畜禽养殖以及豆制品行业、石材及砂石加工等涉水企业开展巡查。为了加强上下游执法联动机制,制定了《淳安——歙县、休宁边界区域县级环境污染纠纷处置和应急联动工作机制》。
  (4)建立以生态为导向的考核体系
  对乡镇综合考评进行重大改革,一般性工作不再列入综合考评,全县仅设置生态保护、生态经济、改善保障民生三类考核指标,其中两项生态指标占到发展指标的70%,具体包括污水截污处理率、农村生活垃圾处置率、乡镇交界断面水质达标率、农业面源污染治理、森林覆盖率等。创新乡镇交接断面水质考核机制,对23个乡镇的河流交接断面进行监测,把监测结果纳入乡镇考核,按照 出境断面水质情况采取奖励、警告、免职等多种考核方式,不合格的乡镇实行一票否决,强化乡镇保护责任,把千岛湖保护延伸至源头。
  (5)针对源头控制制定针对性措施
  ①跨行政区域的流域,采用流域机构协调机制,以流域(源)为管理单元,试点建立“流域长”管理体制,各乡镇作为责任主体进入流域协调机构。对单一行政区的流域,各村作为责任主体进入流域协调机构。
  ②开展流域面源治理。流域辖区内全面启动农村生活污水处理工程建设,实现生活污水处理设施全覆盖,农村面源污染从源头实施治理。
  ③污染治理从“行政单元”向“流域单元”转变。千岛湖保护首先是流域保护的问题,在高度关注新安江流域安徽段的同时,同时高度关注淳安县境内各流域入湖水环境。
  ④环境管理从“面源污染治理”向“流域可持续发展”转变。传统的环境管理重视污染治理,但对保护千岛湖源头水而言,仅仅关注面源污染治理无法达到污染治理的目的,还需从流域保护角度关注整个流域生态系统的健康。治理生活污水、生活垃圾很重要,同时,植树造林、减少水土流失、药肥双控也是维持流域生态系统健康的重要保护措施。
  ⑤环保绩效考核从“模糊定性”向“科学定量”转变。通过准确的环境监测数据,以环境质量是否改善来衡量环保工作成效,这是对以往环保工作模糊定性衡量的一种提升。结合千岛湖水环境保护的特殊要求,创新性地提出从浓度考核向流域入湖营养物通量考核的新思路。
  新丰江水库因在多方面与千岛湖的污染治理环境相似,可以借鉴千岛湖污染治理的措施。
6 新丰江水库水质保护政策法规建议
6.1 立法的必要性
  6.1.1 确保水库水质长久达标和饮用水源安全
     新丰江水库是跨界河流,只有针对新丰江水库水质保护专门立法,对整个流域统一监管,才能确保水库水质长久达标和饮用水源安全。
  新丰江水库水质虽然目前达标,但是水质安全已经受到威胁。随着东江流域经济社会快速发展,污染物排放逐渐增加,新丰江水库上、中游区域水环境面临巨大的压力,全流域污染的蔓延态势不容乐观,新丰江部分入库支流如灯塔水、骆湖水、恶马坑中度污染,属Ⅲ类水,南坑溪COD、NH3-N污染严重属Ⅳ类水体。尽管地表水109项指标大部分保持I类标准,但个别指标已开始出现下降趋势,局部水体出现富营养化现象。特别是受强降雨影响,由新丰江上游支流经雨水冲刷漂流进入新丰江水库的水浮莲较往年大幅增多,水浮莲聚集现象严重。
  正如本报告前文指出,新丰江水库面临多种污染隐患,包括农业养殖污染、上游私自采矿引起水土流失、废水排放造成水体重金属污染、城乡生活垃圾生活废水污染、库区周边林业结构不合理导致的保水功能弱生态效益差等。农业、工业产生的污染虽然可以通过污染防治措施与执法予以控制,但是引导农业、工业污染治理长久化、制度化却需要通过立法才能实现。
  由于新丰江水库支流众多,河流较长,库容较大,所以水库自净能力较强,目前水库水质比较好。但是河流水库水体的自净能力是将污染物沉积在底泥中,长期积累会引起底泥的污染,而水体温度、Ph值、氧化还原电位值和营养状况等环境因素的改变都可能引起底泥砷等污染物向水体的转运和释放,从而诱发河流、水库水体的二次污染问题。二次污染问题的治理具有长期性,除需要从源头控制之外,还需要通过立法对源头污染以及二次污染的治理制定规范性的规则,将水污染控制与治理形成制度化的预期与行动。
  因此需要通过立法对新丰江水库统一保护目标、规划和标准,对流域内的污染源制定有针对性的监管措施,以保证新丰江水库的长期供水水质安全。
6.1.2 落实法律法规规定和相关政策要求
     尽管国家和省市地方政府和人大针对水质保护已出台许多政策法规,但是部分法律制度内容需要通过立法进一步细化,才能具体落实制度,实现保护水质的目标。
  《水污染防治法》(2017年修订)虽然规定了河长制(第5条)环保目标责任制和考核制(第6条)生态补偿制(第8条),但都是原则性规定,没有规定具体的内容、标准和操作程序。在新丰江水库水质保护立法中可以进一步细化规定,让这些制度真正落实。
  调研中职能部门的代表提出需要通过地方立法明确以下制度内容:新上建设项目的环境保护管理、网箱养殖管理、畜禽养殖管理、船舶水污染防治及其监督管理、周边餐饮业监管、景区环境保护管理(建房、修筑墓地等)、集雨区矿山污染整治和生态恢复、垃圾处理、污水处理、行政处罚等法律责任、公众参与和举报奖励措施等。
  另外,《东源县水污染防治行动计划实施方案》(征求意见稿)中反映需要完善以下规定:环境监督执法机制;案件移送、受理、立案、通报的规定;现场执法技术指南规范;细化行政处罚适用的违法行为和处罚额度;规范环境执法程序。
  调研过程中形成的意见和建议,构成立法的基础性观点,以上观点需要通过立法予形成规范性的制度。
6.1.3 确定具体规定标准和管理措施
     国家与地方水质保护政策法规中有些概念不一致,管理措施不协调,需要立法明确政策法规中的概念不一致,管理措施不协调,会直接影响主管部门的监管和执法。
  例如,国家和地方相关的畜禽养殖政策法规中对规模化养殖场的界定不一致,且对养殖场禁养区的划定标准也不同,可能造成监管部门不能确定哪些养殖场在禁养区需要拆迁和关闭。《河源市畜禽养殖管理办法》(2008年)第27条规定畜禽养殖场是指“常年存栏量为50头以上的养猪场、1000只以上的肉禽场、500只以上蛋禽场、20头以上的奶牛场、10头以上的肉牛场、50只以上肉羊场和100只以上的肉兔场以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场”,而《广东省规模化畜禽养殖场(小区)主要污染物减排技术指南的通知>(2012年)规模化畜禽养殖场(小区) 指达到如下规模的养殖场(小区):生猪≥500头(出栏)、奶牛≥100头(存栏)、肉牛≥100头(出栏)、蛋鸡≥10000羽(存栏)、肉鸡≥50000羽(出栏)。从这两份规定看,所界定的畜禽养殖场的起点标准是不同的,这意味着政策法规适用范围不同。
  《河源市畜禽养殖管理办法》(2008年)第6条规定“东江和新丰江干流(含市区黄子洞河、东埔河)两岸1000米范围内陆域,市区其他河流两岸500米范围内陆域,集中式饮用水源保护区的一级保护区和二级保护区”是畜禽禁养区。同样,《畜禽规模养殖污染防治条例》(2013年)第11条规定禁止在饮用水源保护区内建设畜禽养殖场和养殖小区。该法第43条规定,畜禽养殖场、养殖小区的具体规模标准由省级人民政府确定。但是,国家环保部与农业部联合发布的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》(2016年)要求,饮用水源一级保护区内禁止养殖场,饮用水源二级保护区内禁止有污染物排放的养殖场。且该指南特别指出,禽粪便、养殖废水、沼渣、沼液等经过无害化处理用作肥料还田,符合法律法规要求以及国家和地方相关标准不造成环境污染的,不属于排放污染物。该指南没有要求饮用水源二级保护区完全禁止养殖场建设,而是允许废弃物被无害化处置的养殖场经营。这与《河源市畜禽养殖管理办法》无论一级还是二级保护区全面禁止畜禽养殖的规定不同。结合前文指出的养殖场界定的起点标准不同,那么究竟哪些养殖活动应当认定为受到限制的养殖场?哪些养殖活动应当在饮用水源保护区被禁止?哪些养殖场应当在饮用水源二级保护区被禁止?所以需要通过立法明确养殖场的界定标准和在不同功能区水环境区域的具体管理措施。
  水污染防治是综合治理的过程,需要综合考虑河源市对新丰江水库保护的具体情况,根据具体情况提出新丰江水库保护的具体措施和标准。因此,需要通过立法将国家、省的相关法律法规的制度具体化并通过新丰江水库水质立法解决上位法冲突的问题。
6.1.4 划定执法权限,提高执法效率
     各职能部门在新丰江水库水质保护上虽有分工,但仍存在权限划定不清的问题,需要通过地方立法进一步明确职能部门的职权和职责,以及相关的目标责任制、考核制和问责制。
  职能部门权限划分不清是执法中遇到的普遍问题,不论是环境保护领域还是其他领域。国家和省级层面的政策法规无法预见执法中可能遇到的所有问题,只有通过执法经验的积累,才能发现问题。这时可以通过地方立法针对地方的问题具体细化职能部门的职权职责。由于环境问题的复杂性、原因和危害后果的多样性,单靠一个部门来管是无法解决问题或者没有能力解决问题的,需要多部门合作管理才能解决,水质保护领域的职能部门合作尤其重要。因此,明确各职能部门的职权职责,合作管理中才不会相互推诿责任。调研中河源市多个部门都指出了这一问题对监管的影响。
  因此,在涉及具体的执法部门的权力划分上,需要对执法部门的权限予以明确,在明确权限边界的基础上,对各部门权力协调机制也要提出制度性的措施,保障水库水质保护立法执行的效果。
6.2 立法的可行性
6.2.1 有利于法规跨界实施和流域综合整治
     由省人大、省政府或省环保厅制定新丰江水库水质保护法规,将有利于新丰江水库的跨界管理,同时也有利于该法跨界实施。
  河源市环保局、海事局、农业局、经信局、发改局等、水务局职能部门代表纷纷表示倾向于由省级直接立法。理由有以下几点:一是新丰江水库流域面积达到五千八百多平方公里,河源占了大部分,新丰也有一部分,由省里来立法可能更能平衡;二是现在万绿湖水质变差最主要的问题是入库河流污染的问题,各个市区支流污染对万绿湖的影响很大,需要省级立法规范入库支流污染行为;三是新丰江流域涉及到多个县区与市,如果由市立法,可能会出现各个部门推诿扯皮,难以执法,所以从省里层面出台立法比较合适;四是新丰江水库是广东省东江供水的水源地,担负着惠州、东莞、深圳、广州东部和香港特别行政区三千多万人口的水量水质控制的重任。可以说,新丰江水库是经济水,生态水。从这个意义上讲,立法的主体由省政府出面更有权威性。另外,河源市政府从2009年底以来已经出台了13个规范性文件,但效果不明显,其中一个原因就是权威性不够。
  从深圳、东莞、惠州合作治理淡水河的经验来看,省政府和省环保厅,以及省人大环境资源委员会发挥了重要作用。一开始由省环保部门出面协调,各地负责人才碰面,但是沟通与合作没有形成常态机制。后来省政府在2008年出台的《关于加强淡水河流域污染整治工作的意见》基础上,批准实施了《淡水河污染整治工作方案》和《2009 年淡水河污染综合整治目标和任务》,将整治目标和任务按年度进行分解并加强考核。2009年4月,广东省政府牵头成立了由省人大环资委、省直有关部门及深圳、惠州两市政府有关负责人组成了“淡水河污染整治工作联席会议”。2009年5月,三市签署了《深圳市东莞市惠州市界河及跨界河综合治理计划》,建立了定期会商制度,在专责小组的协调下,相关部门每季度召开一次碰头会,研究解决工程推进中遇到的具体困难和问题,分别向本市政府提出解决意见和建议。另外,淡水河治理中还建立健全了淡水河污染整治工作联席会议制度和省人大代表视察和督办制度。淡水河的治理成效离不开省政府、省环保厅和省人大的大力支持和推动。
6.2.2 统筹回应各部门重点问题
     新丰江水库水质立法应当就各职能部门关注的重点问题进行法律制度设计,这将有利于立法目标的实现,发挥该立法的价值。
  多个职能部门在调研座谈中表示支持新丰江水库水质保护立法,在立法必要性上已基本形成共识,例如环保局代表提出只有通过立法,为新丰江水库水源水质保护工作提供更管用、更有力的法律支持,提供更有力的保障。立法而治,有法可依,有法可循,新丰江水库环境保护才能长治久安。各职能部门还提出了监管和执法中遇到的重点问题,对新丰江水库水质保护立法提出了部分建议。新丰江水库水质保护立法需要回应各职能部门监管和执法中遇到的法律问题,需要探索处理这些法律问题的方法,需要进一步明确现有法规中模糊的概念和制度,需要根据当地实际情况创新一些法律措施来统一规范一线执法机关和执法人员的行为。例如,各职能部门代表提出要在立法中解决以下问题:要进一步细化当地政府水质保护的目标责任;要对新丰江水库、汇水区及其周边进行分区管理;明确库区新进企业的准入条件;对新丰江船舶加油或污染物的接收进行规范,对各类船舶入湖制定准入标准;要明确在万绿湖风景区可以开发和不能开发的项目类别;要建立更加合理的监测体系;要建立一个更加合理的环境监测体系;要明确执法主体和责任,等等。
  以上建议须通过立法予以协调与综合,通过法律规则的形式形成制度性的做法,将这些在执法中总结的规律性问题予以规范化。
6.2.3 政策措施制度化,保障法制的统一性
     将地方政府政策文件中的建设性措施纳入新丰江水库水质保护立法,将有利于立法与当地政策保持一致性,确保立法的有效实施。
  地方政府及其职能部门在保护新丰江水库水质的政策文件中已经提出了一些有建设性的措施,新丰江水库水质保护立法建立在这些措施的基础上,是符合当地实际情况和需要的。通过立法将这些政策措施予以制度化和规范化,有利于这些措施持续稳定实施。
  新丰江水库所涉河源与韶关两地政府及其职能部门根据多年的水质保护经验,已经在一些政策性文件中提出了好的措施建议,只是需要更进一步的制度建设和立法规范。基于当地提出的措施建议设计法律制度,符合当地实际情况和监管的需要,在立法执行上会更易于职能部门操作。例如,《新丰江水库生态环境保护总体方案》提出建立湖泊巡查机制和绩效考核制,要求各级主管部门每月巡查不少于1次,同时制定符合湖泊实际情况且内容全面的巡查方案;湖泊巡查过程中应有符合规范的巡查记录,严格按照规范要求详细记载巡查地点、巡查人员、起止时间、现场情况、处理结果等要素;按规定期限向有关部门报送湖泊巡查报告及表格;每半年对湖泊巡查情况做一次总结或专题汇报;市政府将相关县区及市直单位落实新丰江水库水质保护工作情况纳入年度考核内容,实行“一票否决”,并与其主要负责人的政绩挂钩,凡是对水环境综合整治工作不力,甚至造成水环境质量下降的,市委、市政府将以通报批评、诫勉谈话、停职检查、调整工作岗位等方式对县区(含高新区管委会)及相关责任人(含高新区相应职务责任人)进行责任追究。
6.2.4 平衡各类利益需求
     新丰江水库水质保护立法应当以环境保护为主,同时要兼顾经济和社会发展等其他利益需求。只有平衡好各类利益需求,才可能确保该立法得到社会各类群体的支持和遵守。
  为了建设新丰江水库,河源市政府曾经安排库区周围老百姓迁移到外地。库区移民带来了许多问题,如移民缺乏基本生产和生活条件。河源市政府对新丰江水库库区沿岸移民的生活支持增加了资金量,主要用于移民的房屋整改、太阳能路灯和热水器等环保设施建设、移民教育与交通方面建设等。但是目前来说总体的移民收入水平相对比较低。库区移民问题是历史遗留下来的,2006年回流的移民为了生计在新丰江水库发展渔业养殖,并且经过当地主管部门的同意,获得了养殖证。2012年为了保护新丰江水库水质,河源市政府依法要求拆除水库网箱和围网养殖。当然,作为饮用水源保护区,新丰江水库需要以环境保护优先,但与此同时,还需要照顾好当地老百姓和移民的生计和发展的需要。需要给予养殖户和移民合理的补偿,提供技术技能培训,使他们能以选择其他生计方式。 
  调研中,万绿湖环境监察部门代表反映,万绿湖周边有六个乡镇,常驻人口大概七八万。这些人员靠山吃山,靠水吃水。要是保护,就需要给予补助。万绿湖周边的公益林大概150万亩,这些公益林的补偿标准很低。省级以上生态公益林补偿标准是每亩30元,到老百姓手里一般一亩地20多块,相比其它地区比较低。因此,在新丰江水库水质保护立法中需要考虑适当提高生态公益林补偿标准。
  万绿湖风景区管委会的代表表示,目前开发的旅游线路有二级水源保护区的一部分,大概是6万多平方米,而最初划定这一旅游线路时并没有划生态红线,所以新的立法需要协调好保护饮用水源和旅游发展之间的关系。
  对库区的建设与周边地区群众的生活保障,单纯依靠执法或者政府政策无法彻底解决,需要通过立法形成制度性的规范,将生态补偿确立为基本制度。
6.3 管理体制的完善
  依据我国行政职权划分的基本原则,新丰江水库水质保护应当按照属地管理原则进行监管。同时由于新丰江水库是跨界河流,所以还要从整体流域的角度来保护,需要协调各地政府及其职能部门的职权和职责。
6.3.1跨部门与跨界的协同监管
  在跨部门和跨界合作方面,河源市政府及其职能部门已经积累了一些经验。例如,《河源市2016年最严格水资源管理制度报告》反映河源市成立由市长任组长、市直部门”一把手”为成员的东江水环境保护、治污保洁领导小组,建立了联席会议制度;《2016年河源加强环境保护和生态建设执法监管工作方案》指出该市采取“属地管理与行业管理相结合,以属地管理为主”和“谁主管、谁负责”,成立了专门工作领导小组,由市公安局、市国土资源局、市环保局、市住建局、市水务局、市农业局、市林业局等环境监管职能部门组成,其中,市环保局负责组织现场督查、信息调度,牵头督促排污单位和建设项目的排查整治工作,其他部门则按照职责分工分别在采矿监督、垃圾处理、森林保护、畜禽养殖、河道管理等方面加强执法监管,实现网格化环境管理;河源市与深圳、惠州、东莞、汕尾共同签订了《深莞惠经济圈(3+2)环境保护联合交叉执法工作协议》《跨界流域非法养殖场整治工作协议》,参与了淡水河石马河流域环保专项联合执法检查,另外还与惠州一起对两市“插花地“畜禽养殖场所执法联动,打击违法排污;河源、深圳、惠州、东莞、汕尾建立了五市跨界流域非法养殖场的联防联控、信息互通和区域协作机制,坚决打击非法养殖场,建立五市跨界流域非法养殖场整治工作小组,确保五市跨界流域禁养区内无非法养殖场,确保合法养殖场污染物达标排放;采取接壤地市两两联合交叉执法、邀请第三方观摩执法或五市联合对一市开展 “五查一”式环境执法检查等方式,定期召开联合交叉执法工作交流协调会议,对跨界河流流域和市域“插花”地区的重点污染源进行联合交叉执法检查;与梅州建立了跨界河流联防联控机制。
  深圳、东莞、惠州在省内率先开展了跨界合作治理河流,三市签订《深圳市东莞市惠州市界河及跨界河综合治理计划》,确立了一系列常态化的沟通机制,涉及定期会商、部门联动、防汛预警、流域突发事件应急处理等。另外,深圳和惠州还统了一跨界河流域的环保标准,实施最严格的环保审批。对于联合交叉执法检查行动中发现的环境问题,也明确交由当地环保部门及时处理处置。
  在借鉴外地和本地积累的经验基础上,还可以采取以下措施来进一步巩固和推动跨界跨部门协同监管:
  一是统一协调各地政策、规划和法规,实现流域保护的前端合作。联合编制环境保护规划,明确各地在新丰江水库水质保护中的目标和责任,统一流域环保准入标准,共同划定流域基本生态控制线。根据流域不同区域和河段的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,打破市、区、镇街的行政区划限制,将流域划分为如“禁止开发”、“限制开发”和 “优化开发”三类功能区,实现流域功能区规划对接。各地要共同制定针对流域或边界地区的环境监管细则,统一执法标准、执法尺度,实现各地环境法规对接。
  二是建立流域协同保护的组织机制。跨界环境合作需要借助一定的组织形式或机构支撑,特别是流域跨界环境管理涉及面广,处理困难,需要完善和整合有关议事协调机构,建立环境合作的组织载体。要突出省政府的统筹监督协调作用,建立省市联席会议或领导小组运行机制,加强省政府的统筹监督协调作用,突出省市联席会议或领导小组的组织权威,发挥联席会议或领导小组的统筹、监督、协调功能。可以借鉴深圳、惠州治理淡水河的经验,建立省人大代表视察和督办制度。该联席会议或领导小组负责组织协调、检查督促和推进新丰江水库水质保护协同监管计划的实施。联席会议或领导小组由主管副市长任总召集人,市环保局局长、市水务局局长和区长任召集人,成员由市环保、水务、发改、监察、财政、公安、规划、国土、农林渔、城管的分管领导,以及区长组成,市属环境工程建设单位的负责人列席会议。另外,各地县级政府层面也可以考虑建立类似的联席会议或领导小组,以协调一线执法人员的工作。
  三是加强流域执法合作。跨界环境执法合作主要体现在环境联合督察、环境联合监测等方面。从流域整体出发,强化上下游联手保护水质,明确省、市、区、镇街及各有关部门在新丰江水库水质保护中的职责,将目标任务逐级落实。首先,由省环保厅协调、监督,定期通报水质状况和整治工作情况;其次,建立市、区、镇街三级联动机制。需要明确市、区、镇街的各部门的环境监管职能分工和责任定位,统一行动,协调水质保护;再次,建立流域联合执法机制。同时采取上下游联合执法和交叉执法。由各地政府组建联合执法小组,定期开展联合执法检查。交叉督查环境敏感地带或对方污染企业,加强各地政府对重点河段、重点企业的交叉执法。整合各地环境监测资源,开展环境监测合作,构建流域常规监测环境信息网络和水质自动监测信息系统,实现环境监测信息的共享。建立政府部门联动机制或综合执法模式,加大环境联合执法力度,不仅要加强各地市政府之间的联合执法,而且要加强区与区之间镇街与镇街之间的联合执法和相关职能部门之间的协作。
6.3.2 进一步明确各职能部门环境监管的职权职责
  调研中职能部门反映比较多的问题之一就是职权职责划分模糊。为了避免出现执法职权交叉、执法相互推诿的情况,尽可能对各部门职责作细分和准确界定,避免日后出现执法争议。对市、县两级政府职权作明确划分,确立和强调属地管理。
  玉溪市政府制定的《玉溪市抚仙湖保护管理实施办法》中对各职能部门的监管职责做出了详细的划分,河源市可以参照该实施办法,根据本地实际情况和问题,划分各职能部门的职权职责。例如:环保部门负责新丰江水库水质和主要入湖河道水质监测工作;监督检查新丰江水库水质保护治理规划的组织实施;监督检查沿水库在建旅游项目的环保措施;对新丰江水库保护范围内的环保案件和违法行为进行调查处理等。农业部门负责环境监控,建立对畜禽养殖场废弃物的处理及排放等的水体环境影响、农药化肥的使用以及渔业生产的水体环境污染的环境监控体系;负责指导新丰江水库流域农业产业结构调整,组织开展农业农村节能减排;组织开展农业面源污染治理,逐步减少农用化肥、农药的使用总量;组织开展生态养殖;指导渔业发展和渔政管理等。国土资源部门负责争取生态建设项目用地支持,单列用地指标并在全省内平衡调剂;加强对新丰江水库周围矿产资源勘查、开采活动监管;负责采矿权地质环境治理审查 ,要求新丰江水库库区保护区周边的生产矿山按照绿色矿山的标准运营管理,防止矿产资源开发导致水污染;督促矿业权人编制矿山地质环境恢复治理方案并按方案进行治理;审批新丰江水库周围建设用地;查处新丰江水库周边违法用地行为等。水利部门负责组织实施新丰江水库水生态文明建设;开展水土保持综合治理工程的管理工作;组织开展新丰江水库建设项目水资源论证等。林业部门负责争取国家、省湿地办的政策、资金支持,开展流域湿地建设;督促上报水污染综合防治林业管理目标进展情况;组织开展新丰江水库周边的植树造林、封山育林和国家、省级公益林管护;开展野生动物保护、护林防火工作;查出林业违法行为等。政府法制办参与研究、制定、审查涉及新丰江水库水质保护管理的政策和措施;参与指导、监督、检查新丰江水库行政执法活动;组织开展新丰江水库行政执法人员执法培训工作等。公安部门负责对新丰江水库及其周围的环境违法犯罪案件进行侦查;协助执法部门做好渔业违法、周边建设项目的重大违法取水行为等综合行政执法工作等。卫生部门负责对新丰江水库周边的餐馆、酒店、宾馆等服务行业的卫生情况进行监督管理;对新丰江水库周边的农村环境卫生情况进行监督管理;组织开展卫生健康知识宣传和教育培训工作等。
6.3.3 明确环境保护目标考核和责任制
  河源环保局建议建立新丰江水库水质工作目标管理责任制、考核制和问责制。对水库周边镇经济发展目标和考核评价制度要进行特别设定,强调考核指标的区别化,对库区内、外乡镇实施分类考核,区别对待。以环保指标为主要考核指标,即降低主要经济指标权重,以环保考核为重点。具体的考核指标可以参考国家和地方出台的环保考核指标和规划。例如国家生态文明建设示范县创建指标共有38项指标,约束性指标21项,参考性指标17项。新丰县委托华南环境科学研究所编制的《东江流域新丰江水库新丰集雨区生态环境保护规划》列举的生态环境建设指标有:水质达标率、污染物减排任务、污水垃圾处理率、森林覆盖率。
  东源县政府制定的《河源市东源县生态文明建设规划(2016-2025年)》提出,要制定生态系统生产总值核算体系的框架、原则和技术方法,2020年开始开展生态系统生产总值核算。基于生态系统生产总值核算结果,编制自然资源资产负债表,以此作为领导干部绩效考核和离任审计的依据。
6.3.4 推动“河长制”的制度建设
  河源市刚刚开始启动“河长制”管理模式。2017年3月由河源市水务局成立河长制工作领导小组及办公室,负责统筹协调。东江流域河长制、段长制,由县区长、乡镇长任河(段)长,负责推进整治。由尚处是起步探索阶段,没有形成制度,没有明确职权职责和责任,可能会影响“河长制”实施的规范性和稳定性,影响河长制制度目的的实现,因而需要进一步细化河长制的制度内容,尤其要明确河长的职责和责任。
6.4 管理措施的完善
  根据新丰江水库调研和文献资料所反映出来的主要问题和形成原因,建议从以下几个方面完善管理措施和制度:
6.4.1分区保护管理
  依据河源市环保局和农业局的意见,要对新丰江区别水域、陆域环境敏感性,分区保护和分区管理。《河源市现代生态畜牧业规划2008-2020》提出了畜牧业分区管理方案,划定禁养区、限养区、适养区,禁养区是东江和新丰江干流两岸2公里范围内陆域、集中式饮用水源保护区一、二级保护区;禁养区内的养殖场要关闭或迁移。限养区是东江和新丰江干流两侧2-5公里范围内陆域,东江支流两侧500米范围,集中饮水保护区的准保护区。
  新丰县政府制定的《新丰县畜禽养殖禁养区、限养区和适养区划定方案(征求意见稿)》对新丰县在饮用水源保护区就畜禽养殖做出了更细致的分区和具体的管理要求。新丰县禁养区分为一级禁养区、二级禁养区、三级禁养区。一级禁养区禁止进行农务活动,二级禁养区禁止建设养殖场,三级禁养区禁止建设有污染物排放的养殖场。在一级饮用水源保护区内分别设立三级禁养区,其中新丰县梅坑河、小正河备用饮用水源地一级保护区,列为了二级禁养区,马头镇鲁古河水库饮用水源保护区二级保护区列为三级禁养区,新丰县其余地区的一级饮用水源保护区都列入了一级禁养区。从新丰县的分区和管理要求来看,梅坑河、小正河、马头镇鲁古河水库二级保护区都是允许部分的农务活动,例如三级禁养区可以允许无污染物排放的畜禽养殖场,只要畜禽粪便、养殖废水、沼渣、沼液等经过无害化处理用作肥料还田,符合法律法规要求以及国家和地方相关标准不造成环境污染的,不属于排放污染物。这是当地发展甚至是当地农民基本生活的需要。这一分区方法和管理符合《畜禽养殖禁养区划定技术指南》(2016年)。
  本报告前文指出了河源市在《河源市畜禽养殖管理办法》中界定的养殖场标准与《畜禽养殖禁养区划定技术指南》(2016年)不一致,这是因为河源市的管理办法制定时间较早,相对国家和省里的标准更严格,但是从河源市当地畜禽养殖现状和经济条件来看,建议修改规模养殖场的界定标准和禁养区的划定标准。参考《广东省规模化畜禽养殖场(小区)主要污染物减排技术指南的通知》中规模化养殖场标准和《畜禽养殖禁养区划定技术指南》中禁养区的划定标准。依据《水污染防治法》第六十五条“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目;已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目,由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。”第六十六条禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目;已建成的排放污染物的建设项目,由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源二级保护区内从事网箱养殖、旅游等活动的,应当按照规定采取措施,防止污染饮用水水体。新丰江已经划定为一级二级水源保护区的汇水区必须严格依据水污染防治法的规定,但是可以借鉴新丰县的分区方法,将畜禽养殖的禁养区细分为三类:一级水源保护区可以划定一级和二级禁养区,在二级禁养区允许除规模化养殖场、网箱养殖以外的其他畜禽养殖活动。
  对于分区治理与管控的制度,通过立法方式确定标准,根据环境情况适时调整分区治理的标准,即可以实现环境承载能力与畜禽养殖生产的兼顾。
6.4.2 农业面源污染防治措施
  需要加大对山区农村面源污染治理经费的支持力度,投入与农业面源污染调查、监测、控制装备。扶持有机肥生产政策,推广有机肥替代化肥,扶持有机肥生产企业,鼓励使用农家肥和新型有机肥。出台农药农膜等投入品废弃物回收制度。扶持生态农业产业,加大生态农业科研投入,与高校和科研单位合作,制定生态技术规范。要组织开展科技培训和典型示范项目,普及畜禽养殖生产新技术,提高养殖户的环保意识。例如组织开展高床发酵养殖、种养结合、建厂处理等生态健康养殖模式推广,举办畜禽废弃物治理技术管理培训班,推广畜禽养殖场废弃物综合利用技术。加大对畜牧业基础性、公益性基础设施建设、环境工程项目投资。
  关于农业生产过程中的施肥管理,可以同时采取强制性、经济刺激性和扶持性手段。强制性手段如规定化肥和有机肥施用上限量、规定施肥时期和肥料种类、发放肥料购买数量限额指标,强制人们改变不合理的施肥行为。刺激手段如给予生态农业补贴,对超额购买肥料的征税、逐步征收磷、氮税。例如2012年河源市开始实施农业部土壤有机质提升补贴项目。通过农产品市场手段控制肥料施用的方法,刺激人们采取最佳的施肥行为。扶持性手段如建立政府施肥技术信息免费服务平台,使人们能够方便快速地获得自己土地的最佳施肥量和施肥技术信息,鼓励人们自觉的科学施肥。
  农业面源污染通过立法予以引导,而不是采取强制的执法手段,可能更有利于农业面源污染的治理。因此,通过立法引导方式治理农业面源污染对新丰江水库水质保护更加有利。
6.4.3 船舶污染防治措施
  河源海事局提出,新丰江水库涉船舶的主要问题是缺乏对水上旅游、水上交通、渔业等水上项目的统一规划和配套建设。因而需要对水上旅游、交通、渔业等水上项目制定发展和环境保护规划,需要对船舶类型、数量进行限制,采取行政许可制,控制船舶类型和数量,对未经许可的船舶设置罚则或强制性措施,并明确执法主体职责。需要制定港口、码头及相关配套设施建设规划,明确船舶加油规范和污染物的处理等,鼓励船舶使用清洁能源。
  关于船舶的准入标准,万绿湖综合执法局代表提出以下建议:有一定规模的大企业,纳税达到一定数额的,有一些岛屿等,确实需要船舶的,要解决企业员工的交通船问题。建议可以申请12人以下,长度不超过10米的工作船,按划定的航线航行,坐船的员工要到管委会备案。不得搭载无关人员。库区一些农民到一些岛屿未通路,需要作业的,可以到管委会申请,经公示后,批准可以建造长度不超过4米的农资用船。
  以上建议通过立法予以实现,通过制度性规定对船舶污染实施治理。
6.4.4建立上下游生态补偿制度
  新丰江水库水源保护区正面临极大的环境保护压力,为保证水库能清洁供水,必须采取一系列措施。例如,水源地要限制工业发展,尤其不能发展污染工业;林业要建成自然保护区,发展生态林,部分用材林也不能随便砍伐;农业应实行生态化,不能受化肥、农药污染;城乡工业“三废”要严格处理,建立污水处理厂;不能随便挖矿取泥等。要确保这些措施的实现,必须保持和强化水源地政府、群众保护优质水源的积极性,必须建立完善的生态补偿制度。生态补偿制度以建立水资源有偿使用为原则。一直以来广东省水源地实施的生态补偿都是以财政转移支付为主,即国家所有,全民使用,使用者向国家支付,国家向保护者转移,现在需要转变为“政府支援”为“社会受益者支付”,解决水源地人民的生存问题,提高他们保护水库优质水资源的积极性,保证下游可以“源源不断”地得到优质水资源,最终可以实现“多赢”目标。
  生态补偿制度具体包括补偿的主体客体、考核目标和标准、资金来源、补偿渠道、补偿方式、保障体系和具体措施办法等。补偿的主体为饮用水源地生态环境保护建设的受益方,主要就是下游的惠州、东莞、深圳、广州和香港等受水地区,具体包括使用东江水作为工业、农业及生活主要用水的主体,即水资源的使用者。补偿的对象为保护生态环境而付出的的水源地的政府和居民,具体包括水源地的移民、为保护水资源而丧失发展机会的企业和居民、以牺牲经济发展为代价的当地政府等。补偿标准应该根据出入境水质状况来确定,实行优质优价、双向补偿的机制。如为Ⅰ类水环境标准时,补偿费高一些;为Ⅱ类水环境标准时,补偿费低一些;若为Ⅲ类水环境标准时,补偿费为零;若低于Ⅲ类水环境标准时,实施反向补偿,即上游补偿下游。关于生态补偿经费来源主要有三种:一是已有的生态公益林效益补偿金,目前要提高生态公益林效益补偿的标准,加大支付力度;二是尝试建立体现水资源价值的水源有偿使用的制度,全面提高现行水价中的水资源费,使水资源费充分体现水质、水量的价值,实现优质水资源的价值,并把这些征收的水资源费所得作为生态补偿金;三是尝试建立优质水市场,使水源地的居民和政府获得一定比例的优质的初始水权,并通过水权交易获取生态补偿金。其中第三种的水权交易补偿最有发展前景,与政府补偿相比,水权交易补偿模式更侧重于市场手段,在实施过程中有很多优势,如在促进节约用水、保护水质等方面,方式更灵活,途径更多样化。关于补偿的形式,除常用的最简单的资金补偿外,还可以通过政策、智力和人才、科技、项目、产业、农村劳动力转移等形式进行。如通过科普教育,科技成果转移和产业化,提高水源地居民的科学素质,推动水源地企业的科技进步,推动水源地的生态经济发展。
6.4.5命令禁止性规范与经济激励性措施相结合,引导建设项目实施生态文明建设
  依据广东省政府《广东省环境保护规划纲要(2006-2020年)》,河源市被定位为生态发展区,应当重点发展环境友好产业、生态农业、生态服务业,开展生态文明建设。因而,应当依据《广东省东江水系水质保护条例》《关于严格限制东江流域水污染项目建设进一步做好东江水质保护工作的通知》《关于印发广东省实施差别化环保准入促进区域协调发展的指导意见的通知》,禁止审批以下重污染产业项目:造纸、制革、味精、电镀、漂染、印染、炼油、发酵酿造、非放射性矿产冶炼以及使用含汞、砷、镉、铬、铅为原料的项目,以及污染严重的危废、医疗废物、垃圾、污泥处理、化学选矿项目。调整新丰江水库流域产业布局进一步提高流域环保准入门槛,严格限制污染型、耗水型和劳动密集型产业的建设。 
  可以考虑建立流域排污权交易制度。在污染物排放总量控制的前提下,核定排污单位的排污量,进而实行排污指标有偿性转让,使污染治理成本低的企业首先进行污染治理,然后把多余的排污许可指标卖给无法按照政府规定减排或因为减排代价过高而不愿减排的企业。排污权交易制度具有经济激励性,在确保水质环境不下降的同时帮助企业节省生产成本。在排污权交易制度中,企业可以做出更灵活的决策选择,有利于经济发展与环境保护相协调。
  另外,还可以通过金融信贷、税收等经济手段,划定不同等级企业分类,给予环境友好型企业利好贷款和税收条件,通过不同等级企业管理,引导企业向环境友好型方向发展。
6.4.6 鼓励公众和非政府组织参与新丰江水库保护
  环境保护和管理需要从单一的权力依赖型和政治动员型的合作,发展出资源依赖型及共识型合作。政府是核心主体,但不是唯一主体,环境合作治理主体除了政府外,还可以是市场组织、社会组织和社会公众等其它社会行动者,流域治理应该采取是多元合作治理的模式,即政府、市场、社会等多元行动主体之间的相互依赖、相互合作、互补协同。政府收集信息成本高,能力有限,在执法中政府往往无法及时发现污染违法行为,即使发现了,赶赴现场,污染者可能已经不在了或者停止了排污。鼓励公众参与环境决策和监督,可以帮助即时发现和制止违法行为,而且可以培养公众的公民责任意识和环保意识。
  具体而言,可以从以下措施鼓励公众参与新丰江水库水质保护:一是鼓励群众举报各种环境污染行为和环境违法行为,并给予一定的物质奖励。二是聘请公众代表为流域环境监督员:市、区、镇街环境主管部门聘请公众代表担任环保监督员,环保监督员负责对市、区、镇街环境主管部门的工作进行监督,并向环保部门反馈公众的意见;三是定期开展群众性环保活动,倡导绿色文明的生活方式,要把水污染防治与提高群众生活质量结合起来。政府委托或鼓励社区(包括农村的各自然村,下文同)自发的方式,向社区居民开展环境政策、环境法规、环保知识的培训和宣传。
  另外还可以鼓励非政府组织参与新丰江水库水质保护。要发挥非政府组织特别是社区和民间环保组织的优势和作用。第一,社区是重要的环境责任主体和参与主体。通过社区居民委员会、村民委员会,以及老年协会和其他自发组织等,动员社区群众积极参与流域环保活动。第二,鼓励民间环保组织参与水质保护。以民间环保组织推动水质保护合作,可以突破行政区划的限制,有利于流域内各种资源的连接和整合。第三,发挥行业组织在水质保护合作中的积极作用。通过行业协会突破行政区划障碍,共同制定行业发展规划、共同市场规则,以完善的行业规则约束激励企业的环保行为。
6.4.7 设立环保合作基金,为监管能力的提高和防治水污染提供物质保障
  许多职能部门反映环境监管薄弱和监管能力弱的原因之一是经费短缺。如河源农业局反映畜禽养殖场环保设施配套不足,防治能力弱。河源市地处山区,畜禽养殖场布局较为分散,各级职能部门监管、监测人员少,环境监管监测能力不足,监管人员和装备都有待加强。
  要提高监管能力和建设水污染防治基础设施,需要财政投入和民间资本的投入。河源水务局代表提议,建立由省财政投入主导,水库下游按约定财政的比例上交省财政作为基金,确保水资源保护有稳定的资金来源。另外,还可以借鉴深圳河治理模式,即由深港两地政府共同出资,合组一个业主方的方式,介入流域治理。作为所有需两方以上合作的环境治理项目的共同业主方。基金来源有省、市财政对流域环境治理的投入资金,列入省、市的财政预算,两市按上年度GDP或者财政收入的一定比例提取,比如 1% ,并按各市投入为基数,每年按一定比例增长,共同注入环保合作基金,用于解决流域重点污染源达标管理、交接断面水质达标管理等;基金会也可以向民间募资,也可申请国际上各类公益基金资助项目。流域所属地方政府均派环保官员进入基金会理事会,除此之外,邀请国内或国外的环保专家进入基金会理事会,共同决策。

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